6.3 Tuchtrechtelijk toezicht op rechters

Het tuchtrechtelijke toezicht op rechters is op grond van artikel 116, vierde lid, en 117, derde lid, Gw in de Wrra exclusief opgedragen aan organen van het rechtsprekende deel van de rechterlijke macht. De regeling is vervat in hoofdstuk 6A (art. 46b tot en met 46q Wrra), getiteld ‘disciplinaire maatregelen, schorsing en ontslag’. De regeling is alleen van toepassing op voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren (art. 46b Wrra).1 De toezichthouders zijn net als diegenen die onder toezicht staan onafhankelijk. Dat is immers grondwettelijk voorgeschreven met het oog op waarborging van de rechtspositionele onafhankelijkheid van de rechter.2

Het arsenaal disciplinaire maatregelen is zeer beperkt. Naast disciplinair ontslag kan de rechter slechts een schriftelijke waarschuwing krijgen opgelegd. Een en ander betekent dat er geen disciplinaire maatregelen zijn die liggen tussen de relatief lichte waarschuwing en het relatief zware (onvoorwaardelijk) ontslag. Schorsing, in de oude wet op de rechterlijke organisatie (RO) non-activiteit genoemd, is een ordemaatregel en geen maatregel van disciplinaire aard.3 Oud procureur-generaal Remmelink heeft herhaaldelijk gepleit voor een wettelijke uitbreiding van het tuchtrechtelijke sanctiepakket.4 Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan maatregelen die gangbaar zijn in het gewone ambtenarenrecht op grond van het Algemeen Rijksambtenarenreglement, zoals de berisping, het opleggen van een geldboete, degradatie (terugzetting van raadsheer tot rechter) en gedwongen overplaatsing. Van Julsingha heeft voorgesteld presidenten de bevoegdheid te geven om rechters voor een bepaalde termijn op non-actief te stellen dan wel andere werkzaamheden op te dragen.5 Tot op heden zijn deze pleidooien echter zonder resultaat gebleven. Tijdens de consultatieronde langs de gerechten in het kader van het wetsontwerp Wobg bleek dat er bij de gerechten geen overeenstemming bestond over de wenselijkheid van het al dan niet uitbreiden van soorten disciplinaire maatregelen.6 De Minister van Justitie heeft bij de behandeling van de Justitiebegroting 2010 aan de Tweede Kamer gemeld dat hij in gesprek is met de Raad voor de rechtspraak om te bezien of, en zo ja, in hoeverre het huidige scala aan disciplinaire maatregelen aanvulling behoeft.7 Natuurlijk blijft de eis van rechterlijke onafhankelijkheid onverkort gelden en zouden dergelijke maatregelen alleen aan rechters mogen worden opgelegd door rechtsprekende leden van de rechterlijke macht zelf.

Artikel 46c Wrra bepaalt de gronden waarop een disciplinaire maatregel kan worden opgelegd. Op grond van het eerste lid kan een schriftelijke waarschuwing worden opgelegd indien de rechter (onder a) de waardigheid van zijn ambt, zijn ambtsbezigheden of zijn ambtsplichten verwaarloost, of (onder b) de bepalingen overtreedt waarbij hem het uitoefenen van een beroep wordt verboden,8 een vast en voortdurend verblijf wordt aangewezen,9 verboden wordt zich in een onderhoud of een gesprek in te laten met partijen of haar advocaten, procureurs of gemachtigden of een bijzondere inlichting of schriftelijk stuk van hen aan te nemen,10 of de verplichting wordt opgelegd een geheim te bewaren.11 Op grond van het tweede lid kan een rechter ontslagen worden indien hij door handelen of nalaten ernstig schade toebrengt aan de goede gang van zaken bij de rechtspraak of het in haar te stellen vertrouwen. Volgens de P-G bij de Hoge Raad maakt de geschiedenis van deze bepaling duidelijk dat dit artikel geen grondslag kan bieden voor ontslag wegens een rechterlijke uitspraak die tot grote maatschappelijke verontwaardiging heeft geleid. Deze ontslaggrond ziet namelijk op persoonlijk gedrag van een rechter.12 Daarbij valt onder meer te denken aan onzedelijk gedrag. Het derde lid maakt een koppeling tussen de waarschuwing en ontslag: indien de rechter al eens een waarschuwing heeft gekregen voor overtreding van een bepaling genoemd in het eerste lid, onder b, kan de rechter bij een tweede (of aanhoudende) overtreding daarvan worden ontslagen.

De bepalingen in § 6A.3 en § 6A.4 van de Wrra bevatten daarnaast andere gronden voor schorsing en ontslag. Daarbij gaat het niet om disciplinair ontslag. Voor sommige gronden geldt dat schorsing of ontslag moet volgen indien de omschreven situatie zich voordoet. Andere gronden laten een keuzevrijheid aan de Hoge Raad; schorsing of ontslag kan volgen indien de omschreven situatie zich voordoet. Een rechter moet op grond van artikel 46f, eerste lid, Wrra door de Hoge Raad worden geschorst indien hij in voorlopige hechtenis is genomen (onder a), niet onherroepelijk is veroordeeld wegens een misdrijf, of daarbij een vrijheidsbenemende maatregel is opgelegd (onder b), niet onherroepelijk onder curatele is gesteld, in staat van faillissement is verklaard, onderworpen is aan een schuldsaneringsregeling, surseance van betaling heeft gekregen of wegens schulden is gegijzeld (onder c). Uit het tweejaarlijkse verslag van de Hoge Raad 2005-2006 blijkt dat een veroordeling wegens misdrijf niet altijd tot schorsing moet leiden, zoals wel uit de tekst van artikel 46f, eerste lid, onder b, Wrra lijkt te volgen. Volgens de Hoge Raad blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de wetgever de schorsing alleen heeft willen voorschrijven als de veroordeling vrijheidsbeneming tot gevolg heeft. Daarom werd geen vordering tot schorsing ingesteld na een niet onherroepelijke veroordeling tot een geldboete van 130 Euro wegens zaaksbeschadiging.13 Een rechter kan op grond van artikel 46f, tweede lid, Wrra door de Hoge Raad worden geschorst indien tegen hem een gerechtelijk vooronderzoek ter zake van een misdrijf is ingesteld (onder a) of er een ander ernstig vermoeden is voor het bestaan van feiten of omstandigheden die tot disciplinair of ongeschiktheidsontslag anders dan wegens ziekte zouden kunnen leiden (onder b). Een rechter moet op grond van artikel 46l, eerste lid, Wrra worden ontslagen door de Hoge Raad wegens ongeschiktheid voor het verrichten van zijn taak, anders dan wegens ziekte (onder a), aanvaarding van een ambt dat, of betrekking die volgens de wet onverenigbaar is met het rechterlijke ambt (onder b)14, of verlies van de Nederlandse nationaliteit (onder c). Op de ontslaggrond ‘ongeschiktheid anders dan wegens ziekte’ ga ik hierna nader in. Een rechter kan op grond van artikel 46m Wrra door de Hoge Raad worden ontslagen indien hij onherroepelijk is veroordeeld wegens misdrijf, of daarbij een vrijheidsbenemende maatregel is opgelegd (onder a), onherroepelijk onder curatele is gesteld, in staat van faillissement is verklaard, onderworpen is aan een schuldsaneringsregeling, surseance van betaling heeft gekregen of wegens schulden is gegijzeld (onder b). Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wrra in verband met enkele aanvullingen op de regeling inzake nevenbetrekkingen is zo geamendeerd dat daarin een extra onvrijwillige ontslaggrond is vervat (art. 46m, onder c), inhoudende dat een raadsheer- of rechter-plaatsvervanger die gedurende twee jaar niet is opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden (een zogenoemd ‘spooklid’) kan worden ontslagen door de Hoge Raad.15 De regering had dit amendement in navolging van de Raad van State en de president van en P-G bij de Hoge Raad ontraden, omdat het oogmerk daarvan buiten de doelstelling van het wetsvoorstel viel.16 Wat mij betreft moet het – inmiddels aanvaarde – amendement ook om een andere reden worden ontraden. Het risico is aanwezig dat de rechter op onjuiste gronden wordt ontslagen, omdat het gerechtsbestuur eenzijdig beslist over het al dan niet oproepen van een plaatsvervanger. Het kan zodoende zelf de voorwaarden voor ontslag vervullen. Stel dat het gerechtsbestuur, waarvan ook een nietrechter deel uitmaakt, besluit een rechter niet meer op te roepen omdat het ontevreden is over rechterlijke uitspraken die hij eerder deed?17 Tot slot kan een rechter door de Hoge Raad worden herplaatst of ontslagen wanneer hij wegens ziekte ongeschikt is tot het verrichten van zijn arbeid (art. 46i - 46k Wrra). De bepalingen bevatten de nodige waarborgen om vast te stellen wanneer dat het geval is (onder meer zijn vereist een minimale termijn van ziekte, geen hersteluitzicht en het inwinnen van medisch advies). Dergelijke duidelijk geformuleerde wettelijke ontslaggronden zijn met het oog op de rechterlijke onafhankelijkheid van belang om willekeur – ook al gaat het om toezicht op rechters binnen de rechterlijke macht – tegen te gaan.

De disciplinaire maatregel van schriftelijke waarschuwing wordt opgelegd door de president van het gerecht waar de rechter werkzaam is en niet door het gerechtsbestuur, dat in beginsel functionele autoriteit is ten aanzien van rechters (art. 1 lid 2 Wrra). Deze bevoegdheid is toegekend aan de president omdat artikel 116, vierde lid, Gw eist dat het toezicht op rechtsprekende leden van de rechterlijke macht uitsluitend wordt uitgeoefend door zulke leden.18 Aangezien van het gerechtsbestuur ook een niet-rechterlijk lid deel uitmaakt, kan deze bevoegdheid niet door dat bestuur worden uitgeoefend.19 De president van het gerechtshof kan een waarschuwing opleggen aan de president van een rechtbank binnen het rechtsgebied van het gerechtshof; de presidenten van de gerechtshoven kunnen een waarschuwing krijgen van de president van de Hoge Raad (art. 46d lid 1 Wrra). De president van de Hoge Raad – die de facto wordt gezien als de hoogste rechter binnen de rechterlijke macht – kan zelf geen formele waarschuwing krijgen.20 De disciplinaire maatregel van ontslag wordt door de Hoge Raad opgelegd (art. 46d lid 2 Wrra). De procedurevoorschriften zijn vervat in de bepalingen 46o tot en met 46q Wrra.

Een rechter wordt op eigen verzoek bij koninklijk besluit ontslagen (art. 46h lid 1 Wrra). Ook bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd van 70 jaren volgt ontslag bij koninklijk besluit (art. 46h lid 2 Wrra). In beide situaties is geen sprake van tuchtrechtelijk toezicht op rechters en kan het ontslag dus door de regering plaatsvinden. Daarnaast maakt de Wrra – zoals opgemerkt – een onderscheid tussen disciplinair ontslag (art. 46c), ontslag op grond van ongeschiktheid wegens ziekte (art. 46i-46k) en ongeschiktheidsontslag anders dan wegens ziekte (art. 46l-46m). In deze gevallen kan de P-G bij de Hoge Raad een vordering indienen tot schorsing of ontslag van de rechter op grond van artikel 111 Wet RO.21 Dat kan hij ambtshalve doen, of naar aanleiding van een met redenen omkleed verzoek van de functionele autoriteit van de betrokken rechter (art. 46o lid 2 Wrra). Dat is in dit geval net als bij het geven van een schriftelijke waarschuwing de president van het (‘hogere’) gerecht. De Hoge Raad is in overeenstemming met artikel 117, derde lid, Gw de instantie die het ontslag verleent.22 Indien een rechter instemt met zijn ongeschiktheidsontslag – zowel bij ongeschiktheid wegens ziekte als bij ongeschiktheid anders dan wegens ziekte (bijvoorbeeld disfunctioneren) – geschiedt het ontslag bij koninklijk besluit in plaats van door de Hoge Raad (respectievelijk artikel 46i lid 4 en 46l lid 2 Wrra).23 Juridisch verzoekt de rechter dan om zijn eigen ontslag, al is het heel goed mogelijk dat de keuze daartoe niet geheel vrijwillig tot stand is gekomen, maar bijvoorbeeld is ingegeven door het feit dat de P-G een vordering bij de Hoge Raad heeft ingesteld, of aangekondigd. De ratio hierachter is dat de Hoge Raad niet nodeloos wordt belast met het beslissen over ongeschiktheidsontslagen waarover geen verschil van mening bestaat.24 Dit praktische argument doet echter geen recht aan het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid. Ongeschiktheidsontslag heeft volgens Bovend’Eert bij uitstek het karakter van een onvrijwillig ontslag. De bijzondere regeling van het ontslag van rechters bij de Hoge Raad is juist met het oog op de rechterlijke onafhankelijkheid in het leven geroepen.25 Ook volgens Verhey moet gewaakt worden voor de situatie dat de betrokken rechter zich inhoudelijk eigenlijk niet met het ongeschiktheidsoordeel kan verenigen, maar niettemin besluit om onder druk van de omstandigheden de eer aan zichzelf te houden.26 Ik deel de visie van beide auteurs dat het daarom beter was geweest als de Hoge Raad over het ontslag zou beslissen in alle gevallen waarbij sprake is van vermeende ongeschiktheid anders dan wegens ziekte, ongeacht of de rechter daarmee had willen instemmen of niet. Bovendien gaat het in de praktijk niet om grote aantallen zaken, zodat het rechtseconomische argument nauwelijks opgaat. Overigens blijft het waarschijnlijk lastig om dergelijk anticiperend gedrag van een rechter in de praktijk te voorkomen, omdat een rechter op grond van artikel 46h Wrra altijd zelf ontslag (bij KB) kan verzoeken, ongeacht de reden. Die mogelijkheid is ook wenselijk; denk bijvoorbeeld aan het ambiëren van een ander beroep. Volgens Remmelink zou de minister in zeer ernstige zaken (van ongeschiktheid) het ontslagverzoek moeten aanhouden, zodat de Hoge Raad de rechter langs tuchtrechtelijke weg kan ontslaan.27

In de praktijk zijn maar weinig rechters door de Hoge Raad ontslagen. Remmelink meldt dat er in de periode 1838-1939 zeventien leden van de rechterlijke macht zijn ontslagen.28 Van de oorlogsperiode zijn geen cijfers bekend.29 Tussen 1945 en 2001 is slechts één rechter door de Hoge Raad ontslagen (wegens een aanhoudende ziekte) na een vordering daartoe door de P-G. Eén andere vordering tot ontslag werd afgewezen.30 Sinds 2001 publiceert de Hoge Raad eenmaal per twee jaren een extern jaarverslag, welke verslagen ook informatie geven over toepassing van de ontslagregeling in de verslagperiode. Van 2001 tot en met 2006 hebben er geen ontslagen door de Hoge Raad plaatsgevonden. In de periode 2007 en 2008 is één rechter die wegens ziekte langdurig arbeidsongeschikt was door de Hoge Raad ontslagen. Recent heeft de Hoge Raad op vordering van de P-G het ontslag van een rechter uitgesproken, welke uitspraak is gepubliceerd op zijn website.31 Het betreft een zeldzaam voorbeeld van ongeschiktheidsontslag anders dan wegens ziekte op grond van artikel 46l, eerste lid, onder a, Wrra (zie hierna). Dat deze procedure in de praktijk zelden is gevolgd, komt mede doordat rechters die een mogelijke vordering van de P-G tot ontslag zien aankomen, deze niet altijd afwachten, maar daarop vooruitlopend zelf een verzoek tot ontslag bij koninklijk besluit indienen.32 Dan is er voor de P-G of de Hoge Raad geen taak meer weggelegd.

De vraag rijst wanneer een rechter anders dan wegens ziekte ongeschikt is voor het vervullen van zijn taak (art. 46l Wrra). Deze ontslaggrond staat sinds 1972 in de wet. In de memorie van toelichting valt te lezen dat de in het voorgestelde artikel bedoelde ambtenaar degene is

Het is met het oog op de rechterlijke onafhankelijkheid de meest precaire ontslaggrond. Gelet daarop zijn er enkele procedurele waarborgen. Sinds 2002 moet een commissie van drie deskundigen de P-G bij de Hoge Raad of de Minister van Justitie adviseren over de vraag of sprake is van dergelijke ongeschiktheid.34 De regering meent dat dit advies in geval van ontslag op verzoek van de rechter zelf een nadere waarborg vormt dat het ontslag terecht op deze grond is.35 De commissie bestaat uit een president, een rechter en een gerechtsbestuurder van drie andere gerechten dan waaraan betrokkenen in de procedure zijn verbonden. Zij hoort degene wiens ontslag is voorgenomen en de president van het gerecht waar de betrokkene werkzaam is.

In de wet zelf is het criterium ongeschiktheid niet nader gespecificeerd en er is nauwelijks jurisprudentie over rechters die op deze grond zijn ontslagen. De bovengenoemde zaak van een per 1 januari 2010 door de Hoge Raad ontslagen rechter vormt daarop een uitzondering.36 Bij de vordering tot ontslag, op verzoek van de president van het gerecht waar betrokkene was aangesteld, verwees de P-G naar het personeelsdossier van betrokkene, waaruit bleek dat zij gedurende een lange periode tekort is geschoten in de uitoefening van haar taken als rechter. Zij is tijdens verschillende functioneringsgesprekken gewezen op een gebrek aan besluitvaardigheid, veelvuldige afwezigheid, onzekerheid bij zittingen en haar werktempo. Tevens was er sprake van problemen in de privésfeer die haar functioneren als rechter in de weg stonden. Afspraken die tot verbetering van haar functioneren moesten leiden, waaronder het op proef werkzaam zijn bij een andere rechtbank, hebben volgens de Hoge Raad onvoldoende resultaat gehad. Het ontbreekt betrokkene aan eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van haar taak als rechter vereist zijn, aldus de Hoge Raad. In r.o. 3.7 benadrukt de Hoge Raad dat het instrument van ongeschiktheidsontslag van een rechterlijk ambtenaar niet mag worden aangewend op een manier die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ook maar op enigszins bedreigt. Daarvoor bestond in het onderhavige geval geen gevaar, omdat bij de beslissing tot ontslag geen acht is geslagen op de inhoud van de beslissingen die betrokkene als rechter heeft genomen in zaken die aan haar oordeel zijn onderworpen. In een algemene uitleg van de P-G over deze ontslaggrond op rechtspraak.nl schrijft deze dat het denkbaar is dat de beslissingen die een rechter geeft erop duiden dat hij de benodigde juridisch-inhoudelijke kennis mist, bijvoorbeeld doordat een rechter stelselmatig oud recht toepast omdat hij zijn vakkennis niet bijhoudt. Maar ook dan is volgens de P-G niet de inhoud van zijn beslissingen bepalend. Slechts het, uit die beslissingen naar voren komend, ontbreken van de benodigde kennis en vaardigheden kan reden zijn voor ontslag. De in casu ontslagen rechter werd ongeschikt bevonden voor het uitoefenen van haar taak vanwege benedenmaats presteren op het punt van werktempo, onvoldoende openstaan voor collegiaal overleg, gebruik aan besluitvaardigheid, ongelukkige persoonlijk een ambtelijke presentatie, het niet nakomen van werkafspraken over aanwezigheid en bereikbaarheid en het bekend worden van privé gedrag dat afbreuk doet aan de waardigheid van het rechterlijk ambt of het gezag van de rechtspraak, in onderlinge samenhang bezien.

In de literatuur zijn enkele denkbare voorbeelden van ongeschiktheidsontslag genoemd, die zijn bevestigd door de recente uitspraak van de Hoge Raad. Bij ongeschiktheid anders dan wegens ziekte moet worden gedacht aan gevallen van (inhoudelijk) disfunctioneren van een rechter. Remmelink spreekt bij een tuchtrechtelijke correctie van verwijtbaar tekortschieten door de rechter.37 Van Julsingha meent dat disfunctioneren zich bijvoorbeeld kan uiten in een veel te trage productie, of het onvoldoende bestuderen van stukken. Over disfunctioneren merkt hij verder op:

Van den Brink heeft gesteld dat de Staat met betrekking tot de rechter die consequent ernstige fouten in zijn uitspraken maakt, mogelijk kan aandringen op het nemen van maatregelen als bedoeld in artikel 11 en 14 RO (oud).39 Wat volgens hem ernstige fouten zijn, alsmede wie binnen de Staat dat moet beoordelen en hoe, wordt niet duidelijk. Waarschijnlijk omdat hij die opmerking in het kader van een ander onderwerp – de aansprakelijkheid van de Staat voor onrechtmatige rechtspraak – maakt (zie hierna § 6.5). Niettemin valt op te merken dat zijn pleidooi voor ontslag wegens ernstige fouten in rechterlijke uitspraken al snel stukloopt op het uitgangspunt dat de inhoud van rechterlijke beslissingen geen rol mogen spelen bij het ontslag gelet op de rechterlijke onafhankelijkheid. Recent hebben Hermans en Hofhuis (beide rechter en gerechtsbestuurder) een betoog gehouden om aan langdurig disfunctioneren van een rechter rechtspositionele gevolgen te verbinden, in een uiterst geval ontslag wegens ongeschiktheid.40 Daarbij richten zij zich in eerste instantie op het niet halen van objectieve vastgestelde productienormen met als voorbeeld de regeling in Duitsland, waar de onafhankelijkheid van de rechter niet kan worden ingeroepen als het gaat om een werklast die in het algemeen voor rechters acceptabel is.41 Maar zij zeggen ook:

Wat het (dis)functioneren van een rechter betreft, is van belang dat de wet voorschrijft dat de wijze waarop een rechter zijn taak vervuld regelmatig wordt geëvalueerd in gesprekken tussen die rechter en zijn functionele autoriteit (art. 46a Wrra). In verband met de rechterlijke onafhankelijkheid, die ten grondslag ligt aan de grondwettelijke eis dat het toezicht op leden van de rechterlijke macht geschiedt door de rechterlijke macht, is de niet-rechter van het gerechtsbestuur uitgezonderd bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het houden van evaluatiegesprekken (art. 46a lid 4 Wrra). In de praktijk is deze bevoegdheid vaak gemandateerd aan de sectorvoorzitter of de opleider.43 In die evaluatiegesprekken kan bijvoorbeeld aan de orde worden gesteld of een rechter voldoet aan bepaalde kwaliteitseisen, hoe vaak zijn uitspraken in hoger beroep zijn vernietigd, of hij voldoende uitspraken produceert op basis van het objectieve werklastmetingsysteem (kwantiteit) en of een rechter bereid is zich te houden aan rechterlijk beleid.44 Maar het kan ook gaan om zaken zoals het al dan niet beschikken over de juiste sociale vaardigheden om een zitting goed te leiden. Aan de hand van de verslagen van die evaluatiegesprekken zal voor degenen die (ongeschiktheids-) beoordelingen verrichten, te weten de adviescommissie en de Minister van Justitie of de P-G bij de Hoge Raad, inzichtelijker worden of een rechter geacht moet worden geschikt te zijn voor het vervullen van zijn ambt.45 Voor ongeschiktheidsontslag van rechterlijke ambtenaren geldt net als voor gewone ambtenaren als eis dat de rechter tijdig op zijn tekortkomingen is gewezen en in de gelegenheid is gesteld om zijn functioneren, voor zover nodig met begeleiding, te verbeteren.46 Bij het vaststellen van disfunctioneren in de uitoefening van de rechterlijke functie moet men er steeds voor waken om de inhoud van rechterlijke oordelen daarin te betrekken en daarmee in de functionele onafhankelijkheid van de rechter te treden, ook al is sprake van toezicht binnen de rechtsprekende macht. Ook dat aandachtspunt is bevestigd in de recente uitspraak van de Hoge Raad.