10.4.2 Voor het Bundesverfassungsgericht

Met de goedkeuring door de Bondsdag en de Bondsraad was de ratificatie van het Verdrag van Maastricht in Duitsland nog niet ten einde gekomen. Zowel een voormalige (Duitse) ambtenaar van de Europese Commissie als verschillende (Duitse) leden van het Europees Parlement voerden voor het Bundesverfassungsgericht aan dat de goedkeuringswet en de wijzigingen van het Grundgesetz in strijd waren met de Duitse Grondwet.1 Het Bundesverfassungsgericht zag zich daarom gesteld voor de vraag of de door de Bondsdag en Bondsraad aangenomen wetten wel in overeenstemming waren met het Grundgesetz.2 Daarop werd de ratificatie van het Verdrag van Maastricht opgeschort tot na het oordeel van het Hof.3

Onder meer voerde een van de klagers aan dat het kiesrecht van artikel 38 GG geschonden zou zijn.4 Volgens de klager omvatte deze bepaling niet alleen het recht om een stem uit te brengen bij verkiezingen voor leden van de Bondsdag, maar ook het recht voor democratisch gekozen volksvertegenwoordigers om deel te nemen aan de uitoefening van overheidsgezag. Dit recht zou uitgehold worden doordat op grond van het Verdrag van Maastricht substantiële bevoegdheden van de Bondsdag naar EU-instellingen zouden verschuiven.

Het Bundesverfassungsgericht verklaarde een deel van de klachten niet-ontvankelijk, en het overigedeel ongegrond.5 Wel erkende het Hof dat artikel 38 GG meer omvat dan enkel het recht om een stem uit te brengen voor volksvertegenwoordigers in de Bondsdag. Gebaseerd op het grondwettelijk verankerde principe van volkssoevereiniteit, omvat artikel 38 GG ook het recht om ‘an der Legitimation von Staatsgewalt teilzunehmen und auf deren Ausübung Einflu û zu gewinnen’, aldus het Bundesverfassungsgericht.6 Op het moment dat de Bondsdag instemt met het overdragen van bevoegdheden naar Europees niveau, gaan andere instellingen die overheidsmacht deels uitoefenen. Dit is volgens het Hof niet onbegrensd mogelijk, omdat anders het kiesrecht en het democratiebeginsel hun betekenis kunnen verliezen, wat strijd zou opleveren met artikel 79, derde lid, GG.

Het was dus de taak van het Bundesverfassungsgericht om te onderzoeken of met de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht en de wijzigingen van het Grundgesetz niet de grenzen van artikel 38 GG waren overschreden, zoals door een van de klagers gesteld werd. In dit kader formuleerde het Hof twee eisen waaraan het Verdrag van Maastricht moest voldoen.

In het kader van het eerste vereiste overwoog het Hof dat het Grundgesetz niet in de weg staat aan deelname van Duitsland aan een supranationale organisatie of aan besluitvorming daarbinnen met meerderheid van stemmen, waardoor Duitsland overstemd kan worden, zolang er sprake blijft van voldoende legitimatie en invloed van burgers.7 Hierbij merkte het Bundesverfassungsgericht op dat democratische legitimatie eerst en vooral tot stand komt via de nationale parlementen.8 Het Europees Parlement biedt in de ogen van het Hof slechts aanvullende legitimatie voor EU-beleid.9 Het is daarom van belang dat er in de lidstaten sprake blijft van een lebendige Demokratie, ook als de mate van Europese integratie toeneemt.10 Zouden al te veel bevoegdheden naar de EU overgedragen worden, dan zou dit het niveau van democratie in de lidstaten drastisch verminderen, waardoor de nationale parlementen niet langer adequaat de legitimatie kunnen verlenen voor het overheidsgezag zoals uitgeoefend door de EU. Volgens het Hof verloopt de legitimatie van overheidsmacht, ook als die wordt uitgeoefend op Europees niveau, dus via de nationale parlementen. Om die reden moeten lidstaten voldoende significante verantwoordelijkheden behouden. Aan de Bondsdag moeten taken en bevoegdheden van aanzienlijk belang blijven toekomen.11 Dit is het eerste vereiste dat voortvloeit uit het Maastricht-Urteil.

Ten tweede moeten om dezelfde reden de bevoegdheden die naar Europees niveau worden overgedragen, voldoende nauwkeurig omschreven worden. Hoewel het Bundesverfassungsgericht erkende dat het lastig is om in algemene zin vereisten te formuleren voor het verlangde detailniveau van afspraken, overwoog het dat voor de wetgever in ieder geval voorzienbaar moet zijn welke competenties naar Europees niveau zijn verschoven. In dit kader behield het Bundesverfassungsgericht zich het recht voor om te toetsen of EU-instellingen hun bevoegdheden niet ruimer uitleggen of toepassen dan waarmee de nationale wetgever heeft ingestemd.12 Dit is een belangrijke aspect gaan vormen van latere jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht over Europese integratie.

Volgens het Hof waren deze nadere voorwaarden voor artikel 38 GG in dit geval niet geschonden.13 Het benadrukte dat de EU moet worden gezien als een Staatenverbund bestaande uit soevereine staten en dat Duitsland een van de Herren der Verträge is.14 De EU is een afgeleide rechtsorde en aan Europese instellingen komen slechts bevoegdheden toe voor zover die door de soevereine lidstaten aan de EU zijn toegekend. Duitsland kan als soevereine staat die deelneemt aan de EU als Staatenverbund de uitoefening van deze bevoegdheden op ieder moment weer terugnemen.15 Het Verdrag van Maastricht geeft volgens het Bundesverfassungsgericht voldoende nauwkeurig aan welke bevoegdheden voortaan op EU-niveau uitgeoefend zullen worden.16 Daarbij is geen sprake van Kompetenz-Kompetenz: Europese instellingen krijgen niet de bevoegdheid om zelf de eigen competenties te kunnen bepalen.17 Voor het overdragen van nieuwe bevoegdheden en voor het aanpassen of uitbreiden van bestaande bevoegdheden is steeds toestemming van de soevereine lidstaten nodig.18 Ook de ontwikkeling naar de EMU, zoals die in het Verdrag van Maastricht is geregeld, was volgens het Hof op dat moment voldoende voorzienbaar.19 Tot slot laat het Verdrag van Maastricht genoeg ruimte aan de Bondsdag om taken en bevoegdheden uit te oefenen van substantiële politieke betekenis.20

Ter onderbouwing van de conclusie dat de ontwikkeling naar de EMU voldoende voorzienbaar is, bevat het oordeel van het Bundesverfassunsgericht over het Verdrag van Maastricht overigens een aantal overwegingen die vanuit het huidige perspectief bijzonder interessant zijn. Zo besteedde het Bundesverfassungsgericht ruim aandacht aan de convergentiecriteria waar lidstaten aan moeten voldoen om deel te nemen aan de derde fase van de EMU en daarmee aan de gemeenschappelijke munt. Het Hof merkte op dat voldoende gegarandeerd is dat de convergentiecriteria niet zonder Duitse instemming kunnen verwateren, waar bijvoorbeeld binnen de Bondsdag wel voor gevreesd werd.21 Het Hof verwees hierbij onder meer naar het recht dat de Bondsdag en de Bondsraad zich hebben voorbehouden, om in te stemmen met de start van de derde fase van de EMU. De goedkeuring van het Verdrag van Maastricht zou daarom volgens het Hof niet leiden tot een onvoorspelbaar, automatisch proces in de richting van een monetaire unie.22 In plaats daarvan biedt het verdrag volgens het Hof de mogelijkheid voor een stapsgewijze verdere Europese integratie via het recht. Terugblikkend is dit oordeel van het Hof saillant, nu de overgang naar de derde fase van de EMU in de praktijk toch minder geordend is verlopen dan het Hof het in deze overwegingen doet voorkomen, zoals in het tweede deel van dit proefschrift aan de orde kwam.23

Daarnaast besteedde het Bundesverfassungsgericht aandacht aan het waarborgen van de stabiliteit van een Europese munt. Het Hof erkende dat niet te voorzien is of de stabiliteit van een Europese munt op lange termijn gewaarborgd zal blijven door de afspraken in het Verdrag van Maastricht, hetgeen economische gevolgen kan hebben voor de lidstaten.24 De vrees voor het ondermijnen van die stabiliteit was echter volgens het Hof niet voldoende substantieel om te concluderen dat het Verdrag van Maastricht niet precies genoeg is. Ter onderbouwing van dat oordeel wees het Bundesverfassungsgericht op een flink aantal bepalingen in het Verdrag van Maastricht die zouden bijdragen aan het in het verdrag vastgelegde doel van prijsstabiliteit.25 Onder andere haalde het Hof het verbod op monetaire financiering, de no bail outclausule en de buitensporigtekortprocedure aan. Gelet op de latere discussies over de invulling van deze bepalingen, is het interessant om te zien dat het Hof ten tijde van het Verdrag van Maastricht juist deze artikelen gebruikt om te concluderen het verdrag voldoende precies is en daarom geen schending van artikel 38 GG oplevert. Alleen al hieruit blijkt dat de interpretatie van deze bepalingen door het Bundesverfassungsgericht in 1993 beduidend anders was dan de toepassing daarvan in latere jaren.

Tot slot is interessant dat het Bundesverfassungsgericht voor de overweging dat de ontwikkeling naar de EMU voldoende voorzienbaar is, stilstond bij de verhouding tussen een monetaire en een economische unie. Het Hof merkte in dit kader op dat op redelijke gronden gesteld zou kunnen worden dat een monetaire unie alleen op betekenisvolle wijze kan worden geïmplementeerd als die direct wordt aangevuld met een economische unie, waarvoor meer nodig is dan alleen de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten.26 Het Hof benadrukte echter dat deze stap, net zoals de ontwikkeling naar een politieke unie, voorafgaande parlementaire instemming nodig heeft. Het eventuele besluit hiertoe is daarmee een politieke, en geen constitutionele, kwestie, aldus het Hof. Dit geldt ook voor de beslissing om met het Verdrag van Maastricht een monetaire unie op te tuigen zonder een gelijktijdige politieke unie, die gezamenlijk economisch beleid voert, waarvoor de betrokken instellingen politieke verantwoordelijkheid dragen. Het Hof stelde verder dat mocht blijken dat de gewenste monetaire unie niet kan bestaan zonder een politieke unie, binnen de grenzen van wat constitutioneel geoorloofd is, een nieuw politiek besluit nodig is over de vraag hoe verder te gaan.27 Opvallend is mijns inziens dat het Hof met deze overwegingen al in algemene zin inging op de problemen die kunnen ontstaan als gevolg van het verschil in de mate van integratie tussen enerzijds monetair en anderzijds economisch beleid, en die zich tijdens de eurocrisis inderdaad voordeden.

In het Maastricht-Urteil werkt het Bundesverfassungsgericht het democratiebeginsel uit het Grundgesetz dus nader uit. Uit dit beginsel vloeien volgens het Hof twee eisen voort. Ten eerste moeten aan de Bondsdag voldoende significante taken en bevoegdheden (blijven) toekomen. Het kiesrecht van artikel 38 GG regelt immers niet alleen het recht om een stem uit te brengen op leden van de Bondsdag, maar ook het recht om bij te dragen aan het legitimeren van overheidsgezag en om invloed te kunnen uitoefenen op de aanwending daarvan. Daarvan kan slechts sprake zijn als de Bondsdag voldoende significante bevoegdheden heeft. De legitimatie van overheidsmacht, of die nu op nationaal of op Europees niveau wordt uitgeoefend, lijkt daarmee in de ogen van het Hof altijd via de nationale parlementen te moeten verlopen. Dit blijkt ook uit de laatste overwegingen van het Maastricht-oordeel:

Waar het Hof overwoog dat de democratische grondslagen van de EU gelijk op moeten gaan met het niveau van integratie, zouden velen bij verdere stappen van integratie wellicht in eerste instantie denken aan een grotere rol voor het Europees Parlement. Het Hof maakte echter duidelijk dat in zijn ogen juist in de lidstaten sprake moet blijven van een lebendige Demokratie.

Om dezelfde reden formuleerde het Hof de tweede eis die voortvloeit uit het democratiebeginsel: bevoegdheden die worden overgedragen naar Europees niveau, moeten nauwkeurig omschreven zijn. In dit kader behield het Hof zich het recht voor om te toetsen of EU-instellingen hun bevoegdheden niet overschrijden. Dit zou een schending van het democratiebeginsel opleveren, omdat de nationale wetgever daarvoor geen goedkeuring heeft gegeven. Europese instellingen mogen daarom tevens geen eigen bevoegdheden in het leven roepen.

De uitkomst van deze zaak is door de nadere uitwerking van het democratiebeginsel sterk naar de achtergrond verdrongen. Dat het Bundesverfas-sungsgericht in deze zaak concludeerde dat artikel 38 niet geschonden was, zou bijna vergeten worden door de beide vereisten die het Hof stelde aan het Verdrag van Maastricht en die daarmee van belang zijn geworden voor alle verdere stappen van Europese integratie.

Niet alleen via het Maastricht-Urteil heeft het Bundesverfassungsgericht zich moeten uitspreken over de start van de EMU. Enkele jaren later stapten klagers naar het Hof om de aanvang van de derde fase van de EMU tegen te houden, waarover op grond van het Verdrag van Maastricht per 1 januari 1999 een besluit moest worden genomen. Het Hof schoof deze klachten echter terzijde en overwoog dat de deelname van Duitsland aan de EMU op grondwettelijke wijze was voorzien in het Verdrag van Maastricht.29