Einde inhoudsopgave
Kavelruil (Publicaties vanwege het Centrum voor Notarieel Recht) 2014/1.III.B.2.d
d. De WILG en ruimtelijke ordening
mr. J.W.A. Rheinfeld, datum 31-01-2014
- Datum
31-01-2014
- Auteur
mr. J.W.A. Rheinfeld
- JCDI
JCDI:ADS477361:1
- Vakgebied(en)
Ruimtelijk bestuursrecht / Grondexploitatie
Voetnoten
Voetnoten
Zie over het raamplan nader onderdeel A.4.a van het vorige hoofdstuk.
Aldus J.H. Kampman, ‘Ontwikkelingen in de landinrichting’, p. 616. Zie tevens Commissie Multifunctionaliteit Landinrichting, Perspectieven voor landinrichting, p. 36-37.
Aldus J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’, p. 682-683, alsmede C.W.M. van Alphen, A. Driesprong, E.J. Govaers, D. Meloni, T. Tuenter, J.H.ICC. Soer, Raakvlakken RO 2010, p. 229.
Aldus Commissie Wilg, ‘Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg)’, p. 482. Zie tevens W. Brussaard, ‘Vijftig jaar ruimtelijke ordening en landbouw’, p. 634-635
Zie C.W.M. van Alphen, A. Driesprong, E.J. Govaers, D. Meloni, T. Tuenter, J.H.ICC. Soer, Raakvlakken RO 2010, p. 229, waar tevens opgemerkt wordt dat, aangezien vooral gemeentes bestemmingsplannen vaststellen, verwacht zou kunnen worden dat de gemeentes de facto het voortouw hebben bij landinrichting. Volgens de MvT moet het begrip ruimtelijke ordening echter ruimer worden gelezen, waardoor het ook het nationale en provinciale ruimtelijk beleid omvat. In gelijke zin: J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’, p. 683. Zie tevens Commissie Wilg, ‘Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg)’, p. 482, waar gewezen wordt op art. 4 lid 1 WILG, alwaar vastgelegd is dat provincies bij het opstellen van de in hfdst. 11, onderdeel A.3.c besproken PMJP’s de (inhoud van) ter zake geldende structuurvisies in acht dienen te nemen. Deze relatie tussen structuurvisie en (programmering van de) landinrichting is, zo ben ik met de Commissie van mening, weinig interessant, aangezien de PMJP niet direct concrete bestemmingen aan bepaalde gebieden toekent, maar vooral een financieel uitvoeringsinstrument is tussen provincies en Rijk. Zie ten slotte S.D.P. Kole, Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden, p. 248.
Kamerstukken II 2005/2006 30509, nr. 3, p. 23. Zie tevens H.W. Mojet, Regelgeving inrichting landelijk gebied, p 26.
Aldus H.J. Leenen, J.W. van Zundert, ‘Coördinatie landinrichting en ruimtelijke ordening’, die er tevens op wijst dat de oorzaak van het ontbreken van voorzieningen met een meer dwingend karakter waarschijnlijk gelegen is in de bestaande hiërarchie tussen provincies en gemeentes, alsmede in het feit dat de uitvoering van de WILG een taak van het Ministerie van (thans) Economische Zaken is en niet, zoals met de meeste omgevingsrechtelijke regelingen het geval is, het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, die van oudsher meer connecties met de gemeentelijke bestuurslaag hebben dan eerstgenoemd ministerie.
Aldus Commissie Wilg, ‘Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg)’, p. 482 e.v.
Zie C.W.M. van Alphen, A. Driesprong, E.J. Govaers, D. Meloni, T. Tuenter, J.H.K.C. Soer, Raakvlakken RO 2010, p. 230.
Kamerstukken II 2005/2006 30509, nr. 3, p. 23. Zie tevens H.W. Mojet, Regelgeving inrichting landelijk gebied, p 26.
Zie nader art. 17 WILG, alsmede hfdst. II, onderdeel A.4.C.
Zie art. 2.2 Wro. De structuurvisie is de opvolger van het provinciale streekplan, door de provincies onder het regime van de WRO opgesteld aan de hand van de landelijke pkb’s, zoals de in onderdeel B.l besproken Nota’s Ruimte.
Aldus H.J. Leenen, J.W. van Zundert, ‘Coördinatie landinrichting en ruimtelijke ordening’.
Het wetsvoorstel Omgevingswet is in de zomer van 2013 voor advies bij de Afdeling advisering van de RvS aanhangig gemaakt. Het advies van de Raad van State is nog niet gepubliceerd, zo blijkt uit Kamerstukken II 2013/2014, 33118, nr. 8. Zie tevens http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet, datum inzage 4 december 2013. Naar verwachting treedt de wet in 2018 in werking.
De invoering van de WILG op 1 januari 2007 bood een nieuwe kans om de (moeizame) relatie tussen ruimtelijke ordening en landinrichting juridisch vorm te geven en de zo vurig gewenste coördinatie tussen beide windstreken van het (omgevings)recht op solide wijze te realiseren. De in aanloop naar de WILG gepubliceerde Nota Ruimte, waarover meer in onderdeel a, alsmede in hoofdstuk II, onderdeel A.4.a hiervoor, bevatte in dit kader hoopgevende woorden:
“De WILG is van groot belang voor de uitvoering van het beleid voor het landelijk gebied en bevat hiertoe sturende elementen voor de ruimtelijke ordening en de inzet van juridische en financiële instrumenten”.
De wetgever leek derhalve doordrongen te zijn van de ‘sturende kracht’ van ruimtelijke ordening binnen de landinrichtingswetgeving.
Ook het gebiedsgerichte beleid, geïntroduceerd in de in onderdeel A.4.a van het vorige hoofdstuk besproken herijkingsrapporten, bood hoop op een zorgvuldige invulling van de afstemming tussen landinrichting en ruimtelijke ordening. In het rapport ‘landinrichting in de jaren negentig’ was te dien aanzien immers opgemerkt dat, in het kader van de formulering van de doelstellingen van een raamplan, 1 waar mogelijk aansluiting gezocht bij de gebiedscategorieën uit het provinciaal ruimtelijk beleid.2De gebiedsgerichte benadering zou daarmee leiden tot een directe koppeling met het ruimtelijk beleid, zo was de verwachting
De hoop op een duidelijke en effectieve (wettelijke) coördinatie leek, bij de publicatie van het wetsvoorstel WILG, niet ijdel te zijn geweest: in navolging van de in artikel 4 Landinrichtingswet opgenomen bewoordingen werd ook in de opvolger van dit artikel, artikel 16 WILG, allereerst een directe relatie gelegd tussen ruimtelijke ordening en landinrichting. Door deze bepaling is vastgesteld dat de inhoud van het (land)inrichtingsplan in overeenstemming moet zijn met het beleid inzake de ruimtelijke ordening.3 Bovenschikking derhalve.
Deze duidelijke koppeling in artikel 16 WILG, die de basis zou moeten vormen voor verdere coördinatie, heeft in de praktijk echter niet geleid tot een effectieve afstemming en samenhang tussen ruimtelijke ordening en landinrichting.4 Ook onder de Liw had een dergelijke premisse overigens nimmer tot een effectieve en substantiële afstemming geleid, ondanks de aanwezigheid van de artikelen 41 en 88 Liw, die voorzagen in een relatie tussen het landinrichtingsprogramma en het provinciale streekplan respectievelijk tussen landinrichtingsplan en streekplan.5
De mooie woorden uit artikel 16 WILG bleken, nader beschouwd, vooral holle woorden te zijn en de hoop op een betere afstemming bleek bij nader inzien toch ijdel te zijn. Artikel 16 verschafte de praktijk niet meer dan een globaal uitgangspunt. Dit algemene vertrekpunt werd niet geflankeerd door nadere instrumenten ter afstemming van het provinciaal (landinrichtings)beleid en (gemeentelijke) bestemmingsplannen, dan wel provinciale inpassingsplannen.6
Bij gebrek aan duidelijke wettelijke kaders zal de afstemming dienen te worden vormgegeven door overleg of, zoals de wetgever het formuleert, ‘goed bestuurlijk samenspel’7 tussen de diverse bestuursorganen en de inzet van de generieke instrumenten uit de Wro, zoals het opstellen van een (provinciale) structuurvisie. Deze min of meer vrijblijvende methodes8 worden volgens de wetgever geacht voldoende basis te bieden voor de benodigde afstemming tussen de instrumenten uit de Wro en WILG.9 Bovendien dient elk besluit op grond van de WILG dat een ruimtelijke ingreep in een gebied tot gevolg heeft, ofwel een besluit met ruimtelijke relevantie, uiteindelijk in het bestemmingsplan te worden vastgelegd.10 Het bestemmingsplan fungeert aldus bezien als een soort trechter, waarin elk besluit met ruimtelijke relevantie moet worden vastgelegd, alvorens met de feitelijke werkzaamheden kunnen worden aangevangen.
De taak om onder het regime van de WILG, ondanks het ontbreken van effectief toe te passen (afstemmings)instrumentarium, toch de benodigde afstemming te verkrijgen, ligt in mijn opinie primair bij de provincies, ondanks de mening van de wetgever dat de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid vooral een gemeentelijke taak is.11 Uitvoering van het gebiedsgerichte beleid geschiedt immers in medebewind tussen provincie en gemeentes, maar onder de (eind)verantwoordelijkheid van het provinciaal bestuur. De provincies, meer specifiek Gedeputeerde Staten, zullen een door hen op te stellen inrichtingsplan12 dienen te toetsen aan de vastgestelde provinciale structuurvisie waarin de algemene lijnen ten aanzien van het ruimtelijk beleid zijn vastgelegd.13 Indien een gemeentelijk bestemmingsplan geheel of gedeeltelijk afwijkt van deze provinciale kaders, zal (nadere) afstemming moeten plaatsvinden, waarbij wijziging van het bestemmingsplan één van de mogelijkheden is. Het primaat ligt in mijn opinie derhalve bij de provincies.
Het verdient, zo ben ik met Leenen en Van Zundert14 van mening, aanbeveling om het beleid inzake landinrichting niet langer (geheel) separaat van het algemene overheidsbeleid inzake ruimtelijke ordening te laten voortbestaan. Een betere wettelijke wederzijdse afstemming van het bestemmingsplan op specifieke landinrichtingsprojecten is gewenst, zodat de uitvoering van de landinrichting niet kan vastlopen in (parallelle) besluitvormingsprocessen in het kader van de ruimtelijke ordening. De in voorbereiding zijnde (integrale) Omgevingswet15 lijkt het aangewezen moment om het landinrichtingsbeleid en het beleid ten aanzien van de ruimtelijke ordening, in navolging van de door de wetgever geformuleerde uitgangspunten, daadwerkelijk te integreren en wel door opname in het omgevingsplan, de opvolger van het huidige bestemmingsplan binnen de kaders van de Omgevingswet. Uit het wetsvoorstel blijkt echter dat van een dergelijke (verdergaande) integratie geen sprake is. Hier ligt dus nog een schone taak voor de wetgever.