3.2.2 Rechtmatig overheidsoptreden: nadeelcompensatie en planschade

Naast de overheidsaansprakelijkheid voor onrechtmatig optreden kent het Nederlandse recht ook een tak aansprakelijkheidsrecht voor rechtmatig overheidsoptreden. Van veel van het overheidshandelen wordt aangenomen dat het rechtmatig is. Toch komen er situaties voor waarin door rechtmatig overheidshandelen bepaalde groepen burgers onevenredige schade wordt toegedaan. Op grondslag van het beginsel égalité devant les charges publiques (gelijkheid voor de openbare lasten) kan de overheid worden verplicht om zogenaamde nadeelcompensatie uit te keren.1 Dit beginsel is exclusief van toepassing op de overheid, van wie in bepaalde gevallen kennelijk meer wordt verwacht dan van private partijen. Het beginsel richt zich op die situaties waar schade een openbare last is: als de overheid in het nastreven van het algemeen belang weloverwogen (na een belangenafweging) besluit om een project te initiëren en uit te voeren dat voor een bepaalde groep burgers schade kan opleveren. In die situaties lijkt het niet (altijd) redelijk om deze schade slechts voor rekening van die bepaalde groep te laten.2

Het beginsel lijkt gezien de focus op de openbare last geschikt om vergoeding van gefaciliteerde schade bij overheidsprojecten te regelen. Het bereik van dit beginsel is breed; het kan worden toegepast op de diverse overheidshandelingen besluiten, feitelijke handelingen, nalatig handelen, en formele wetgeving.3 Desondanks gelden beperkingen: er wordt een sterke nadruk gelegd op het begrip evenredigheid, en alleen onevenredige schade – die kan worden gezien als een speciale4 en abnormale5 last – kan worden vergoed via nadeelcompensatie. De overheid kent dan wel een verplichting om burgers evenredig te behandelen, maar moet juist om deze reden voorzichtig omgaan met haar portemonnee. Er geldt een standaarddrempel van het ‘normaal maatschappelijk risico’ of ‘normaal ondernemersrisico’: men neemt aan dat ‘pech’ binnen een bepaalde drempel niet voor kosten van de samenleving hoeft te komen, maar door een individu kan worden gedragen.6 Het égalitébeginsel krijgt binnenkort als titel 4.5 wettelijke status in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).7 In deze nog in werking te treden wet is te lezen dat het beginsel van toepassing is op ‘de rechtmatige uitoefening van [een] publiekrechtelijke bevoegdheid of taak’. Dit ruime toepassingsbereik – vrijwel alles dat de overheid rechtmatig in het algemeen belang kan en mag doen – is de reden waarom de inwerkingtreding van de titel lang is uitgesteld. De formele wetgever vreest een enorme toename van de hoeveelheid nadeelcompensatie en wil eerst via wetgeving paal en perk stellen.8

Naast nadeelcompensatie kan ook via planschade een vergoeding worden geboden voor rechtmatig overheidsoptreden.9 Door een wijziging in een planologisch regime via bestemmingsplannen10 kunnen belanghebbenden (omwonenden of omliggende bedrijven) vermogensschade ondervinden, doordat hun woongenot vermindert vanwege bijvoorbeeld ander uitzicht, geluidsbelasting, of grondgebruik dan in het oorspronkelijke regime was voorzien. Op basis van een vergelijking tussen het maximaal toegestane tussen beide planologische regimes wordt de waardevermindering per belanghebbende berekend. Ook hier gelden standaarddrempels via het normaal maatschappelijk risico. Bovendien komt een burger niet in aanmerking voor een planschadevergoeding voor een feitelijke verandering van haar omgeving, als zij via het bestaande bestemmingsplan reeds had kunnen afleiden dat deze verandering mogelijk was; zij wordt geacht in dat geval het risico reeds te hebben aanvaard (‘voorzienbaarheid’).11

Vergoeding van schade veroorzaakt door rechtmatig overheidsoptreden is over het algemeen toegankelijker voor burgers – het is opgesteld ter extra bescherming van de burger jegens de overheid. Zo wordt op kosten van de overheid een deskundige ingeschakeld om een taxatie van de schade te maken, waardoor de overheid in zekere zin met de burger ‘meedenkt’ over de gegrondheid van een schadeclaim.12 Het systeem kent echter bepaalde eigenschappen die schadeverhaal voor een gemiddelde burger compliceren.13 Daar waar sommige formele wetten een vrij beperkte opsomming van schadeoorzaken kennen, kunnen burgers geen aanvullend beroep doen op het égalitébeginsel bij een nadeelcompensatieverzoek en zullen zij bij de civiele rechter moeten aankloppen.14 Hiernaast kan men alleen onevenredige schade vergoed krijgen, en de discussies over wanneer iets een speciale last is, zijn even juridisch als ingewikkeld van aard.15 Verder blijkt uit jurisprudentie dat rechters gezien de rechtmatigheid van het overheidsoptreden streng kijken naar het causaal verband,16 waardoor niet de overheid maar andere schadeveroorzakers kunnen worden aangewezen – en regels over nadeelcompensatie gelden alleen voor de overheid en niet voor private partijen. Bij projecten waar veelal meerdere publieke en private actoren betrokken zijn, kan dit resulteren in beperkte mogelijkheid tot vergoeding voor gedupeerden. Daar waar verschillende overheden betrokken zijn, kan onduidelijkheid bestaan over tot wie burgers hun aanvraag voor nadeelcompensatie of planschadevergoeding kunnen richten.17 In die gevallen zouden overheden kunnen overwegen om een ‘adoptiebevoegdheid’ te introduceren zodat schade via een loket kan worden afgehandeld, zodat gedupeerden zo goed mogelijk worden geholpen.18 Hiernaast vereist vergoeding via nadeelcompensatie en planschade geïndividualiseerde besluiten, wat in gevallen van massaschade, zoals in dit onderzoek centraal staan, omslachtig en tijdrovend kan zijn.19 Tot slot betekenen risicoaanvaarding20 en de drempels van het normaal maatschappelijk risico dat burgers gevraagd kunnen worden om een deel van de schade zelf te dragen; in de nieuwe Omgevingswet ligt de waardeverminderingsdrempel op 5%; pas bij hogere schadepercentages komt de aanvrager in aanmerking voor een vergoeding.21

Het juridische stelsel inzake rechtmatig overheidsoptreden kent wederom een ingewikkelde rechtsmachtverdeling. Vanuit het uitgangspunt van processuele connexiteit is de bestuursrechter enkel bevoegd te oordelen over verzoeken om nadeelcompensatie horende bij appellabele rechtmatige besluiten.22 Dit probleem kan worden ingeperkt als de schadeveroorzakende overheid een verordening of beleidsregel over nadeelcompensatie opstelt,23 en kan tevens van bovenaf worden weggenomen met de inwerkingtreding van de Wet nadeelcompensatie. Zo kan de overheid de burger helpen in het ‘nadeelcompensatiedoolhof’.24