9.5.3.1 Constitutionele verankering

De regering heeft ervoor gekozen om bij wet in formele zin te voldoen aan de verplichting uit het Stabiliteitsverdrag om de Europese begrotingseisen om te zetten naar nationaal recht ‘via bindende en permanente, bij voorkeur constitutionele, bepalingen’.1 Bij de parlementaire behandeling van de goedkeuringswet bij het Stabiliteitsverdrag vroegen de leden van de CU-fractie in het verslag waarom niet was besloten tot verankering in de Grondwet, zoals de voorkeur had volgens de verdragspartijen.2 De regering stelde in een reactie:

Los van deze beantwoording, is de vraag of de Europese begrotingsafspraken via een wet of via de Grondwet een plaats moeten krijgen in het nationale recht opvallend genoeg verder in het geheel niet aan bod gekomen bij de parlementaire behandeling van de goedkeuringswet bij het Stabiliteitsverdrag en van de Wet HOF. Hoewel in het Stabiliteitsverdrag was opgenomen dat verankering via een constitutionele bepaling de voorkeur verdiende, had het parlement klaarblijkelijk weinig aandacht voor de precieze wijze waarop aan deze verplichting werd voldaan.

Duidelijk is dat Nederland op grond van het Stabiliteitsverdrag niet verplicht was tot een wijziging van de Grondwet. Het verdrag gaf immers slechts een voorkeur aan. De terminologie is op dit punt overigens verwarrend. Het Stabiliteitsverdrag spreekt van ‘bindende en permanente, bij voorkeur constitutionele, bepalingen’.5 Het is de vraag hoe ooit aan de zinsnede ‘bindende en permanente’ bepalingen kan worden voldaan.6 Zijn niet alle bepalingen, ook die uit de Grondwet, te wijzigen en daarmee per definitie niet per se permanent? En wat wordt precies bedoeld met bindende bepalingen? Is niet iedere bepaling in beginsel bindend? In ieder geval lijkt de verplichting uit het Stabiliteitsverdrag om Europese begrotingsafspraken om te zetten naar nationaal recht bedoeld om het belang van die normen tot uitdrukking te brengen en wordt om die reden gesproken van ‘bindende en permanente, bij voorkeur constitutionele, bepalingen’.

Zou het dan, ook al was Nederland daartoe dus niet verplicht, om enige reden beter zijn geweest om de Europese begrotingsnormen een plaats te geven in de Grondwet? Enerzijds was hiermee meer recht gedaan aan de uitgesproken voorkeur en het achterliggende idee van het Stabiliteitsverdrag. Anderzijds kun je je afvragen of zulke normen, die naar hun aard vrij technisch zijn, wel thuishoren in de Grondwet.7 Tegelijkertijd laten andere landen, zoals Duitsland, zien dat de technische aard van dit soort bepalingen niet in de weg hoeft te staan aan het vastleggen van het begrotingsevenwicht in de Grondwet. De Duitse situatie komt in het volgende hoofdstuk aan de orde.8 Los van de vraag of begrotingsnormen niet te technisch zijn om in de Grondwet op te nemen, kunnen ook vraagtekens geplaatst worden bij de toegevoegde waarde van codificatie in de Grondwet.9 Zoals de regering ook aangaf, geldt er al een Europeesrechtelijke verplichting om te voldoen aan de begrotingseisen. In zoverre is het opnemen van de Europese begrotingsnormen zowel in een wet in formele zin als in de Grondwet grotendeels symbolisch. Tot slot draagt ook de vaak jaren in beslag nemende herzieningsprocedure van de Grondwet niet bij aan de animo om de Europese begrotingsafspraken in de Grondwet op te nemen. Mijns inziens kleven er dus zowel voor- als nadelen aan het vastleggen van begrotingsevenwicht in de Grondwet en is goed te begrijpen dat de regering heeft gekozen voor codificatie via de Wet HOF. Met de uitwerking van het Stabiliteitsverdrag in de Wet HOF is in ieder geval voldaan aan de verdragsverplichting om het begrotingsevenwicht een door het parlement goedgekeurde plaats te geven in het nationale recht. Tot hetzelfde oordeel kwam de Europese Commissie in februari 2017, die op grond van het Stabiliteitsverdrag de bevoegdheid kreeg om een verslag op te stellen over de naleving van de verplichtingen uit dit verdrag.10

In het Stabiliteitsverdrag krijgt het Hof van Justitie, zoals hierboven beschreven, de bevoegdheid om te beoordelen of lidstaten de verplichting voldoende naleven om de regels over het begrotingsevenwicht en het correctiemechanisme in het nationale recht op te nemen.11Is dat volgens het Hof van Justitie niet het geval en weigert een lidstaat gevolg te geven aan dit arrest, dan kan het Hof van Justitie, nadat een andere lidstaat die partij is bij het Stabiliteitsverdrag de zaak opnieuw aanhangig maakt, financiële sancties opleggen, met een maximum van 0,1 procent van het bbp van de betrokken lidstaat. Bij de parlementaire behandeling van de goedkeuringswet bij het Stabiliteitsverdrag en van de Wet HOF werden verschillende vragen gesteld over deze bevoegdheid van het Hof van Justitie. Met name vroegen verschillende fracties zich af of het Hof van Justitie dan ook de bevoegdheid kreeg om vast te stellen dat de regels over het begrotingsevenwicht niet waren nageleefd. Tot dan toe was dat immers aan de lidstaten zelf op grond van de buitensporigtekortprocedure.12 Zo stelde de SP-fractie in het verslag van de Tweede Kamer bij de goedkeuringswet van het Stabiliteitsverdrag:

Uit de reactie van de regering bleek, voor zover dat op grond van het Stabiliteitsverdrag nog niet duidelijk was, dat het Hof van Justitie slechts bevoegd werd om te toetsen of de lidstaten voldeden aan de verplichting uit het Stabiliteitsverdrag om in het nationale recht bepalingen op te nemen over het begrotingsevenwicht. De beoordeling binnen de buitensporigtekortprocedure bleef bij de Europese Commissie en de Raad. De regering stelde: