b. Keuze tussen de beide instrumenten

Het meest in het oog springende verschil tussen herverkaveling en kavelruil is uiteraard de tegenstelling ‘dwingend’ versus ‘vrijwillig’.1 De keuze tussen beide instrumenten wordt vaak gemaakt op basis van een van beide elementen: wil men een project waarbij het draagvlak gegarandeerd is, dan kiest men voor de kavelruil. Wanneer de garantie zich juist dient uit te strekken op het gebied van de te behalen resultaten, dan komt men onherroepelijk bij herverkaveling uit.2

Naast de factoren dwang en vrijwilligheid zijn er uiteraard meer criteria die de uiteindelijke keuze voor een van beide instrumenten (mede) bepalen. Zo kunnen worden genoemd de complexiteit (het aantal doelen en de mate van functieverandering) van het project, de noodzaak van het project, de beschikbare tijd, de urgentie van het project en de bestuurlijke ambities die ermee gemoeid zijn. Samen bepalen al deze factoren de uiteindelijke keuze voor het concrete instrument, met al zijn voor- en nadelen.3

Wie kavelruil en herverkaveling enkel als tegenover (en soms naast) elkaar staande instrumenten ziet, waaruit van geval tot geval een keuze moet worden gemaakt, vergeet dat het niet altijd ‘of-of hoeft te zijn: ‘en-en’, een gecombineerde inzet van wettelijke herverkaveling en (planmatige) kavelruil is in sommige projecten wel degelijk mogelijk.4 De sterke punten van beide instrumenten kunnen door een dergelijke benadering de zwakke punten in belangrijke mate opheffen. Zo kan kavelruil worden ingezet als voorportaal van de herverkaveling, zo blijkt reeds uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel WILG:

De voorportaalfunctie van de kavelruil komt er in de praktijk op neer dat binnen een (langlopend) landinrichtingsproject, partijen in een bepaald blok onderling reeds overeenstemming hebben bereikt over de tussen hen te ruilen grond. Voor de effectuering van de ruiling zou men echter moeten wachten op de afronding van het gehele project. Via een kavelruil worden deze partijen ‘uit het project gelicht’ en wordt de ruiling alvast geëffectueerd, waardoor er wordt ‘voorgesorteerd’ op het met het herverkavelingsproject beoogde eindresultaat.

Bovendien kan kavelruil, voorafgaand aan de herverkaveling, ‘blokoverschrijdende diensten verlenen’ door gronden tussen verschillende blokken uit te ruilen. Daardoor kan worden gezorgd dat eigenaren/gebruikers zoveel mogelijk grond in één blok hebben, zodat hun eigendoms-of gebruikssituatie na de toedeling in het kader van de herverkaveling optimaal is.6

Uiteraard blijft de inzet van kavelruil op dergelijke wijze altijd vatbaar voor de ‘grillen’ van de deelnemers: vrijwilligheid brengt een zeker (afbreuk)risico met zich mee. Vandaar dat in de praktijk en literatuur op sommige plaatsen gepleit wordt voor terughoudendheid bij de inzet van kavelruil in landinrichtingsprojecten. De gedachte is dat, wanneer de verkavelingssituatie voor veel boeren al vóór het landinrichtingsplan (door de kavelruil) sterk is verbeterd, het draagvlak voor de planelementen ten behoeve van andere functies sterk zal afnemen.7 ‘De buit is binnen’, lijkt dan de gedachte te zijn. Hoewel dit in sommige gevallen zeker een risico zou kunnen zijn, verwacht ik niet dat veel (vrijwillige) projecten zullen stuklopen op een dergelijke houding van de deelnemers: de participerende landbouwers zullen, als zij bemerken dat de kavelruil voor hen het gewenste resultaat heeft opgeleverd, mijns inziens juist eerder geneigd zijn het project conform het plan tot een goed einde te brengen dan wanneer de sfeer in de eerste stadia van het proces minder goed is. Bovendien gaat men in bovenstaande stellingname voorbij aan de aanzienlijke tijds- en kostenbesparingen die de kavelruil met zich meebrengt ten opzichte van de wettelijke herverkaveling.

Behalve de ‘voorportaalfunctie’ van kavelruil, kan herverkaveling ook worden ingezet als ‘stok achter de deur’, wanneer verkaveling op basis van vrijwilligheid niet lukt. Met name wanneer gebruik gemaakt wordt van planmatige kavelruil is een dergelijke complementaire inzet van herverkaveling zeer wel voorstelbaar.8 De herverkaveling wordt vooralsnog ‘onder de pet gehouden’ en gedurende het (vrijwillige) traject kan desgewenst, bijvoorbeeld bij een dreigende impasse in het proces, de overstap naar de wettelijke herverkaveling worden gemaakt. Om een dergelijke overstap efficiënt en zonder onnodig tijdverlies uit te voeren, moet de planmatige kavelruil zodanig worden vormgegeven dat de synchronisatie met de onderdelen van de wettelijke herverkaveling maximaal is. De overstap kan dan vrijwel geruisloos plaatsvinden.

Overigens mag, in tegenstelling tot hetgeen in de praktijk vaak gedacht en verkondigd wordt, de omvang van een concreet project naar mijn mening niet allesbepalend zijn voor de keuze tussen beide instrumenten. Vaak wordt herverkaveling gezien als instrument, bij uitstek (en soms zelfs uitsluitend) geschikt voor grootschalige operaties, terwijl kavelruil is voorbehouden aan kleine, overzichtelijke en beheersbare projecten, 9 Kavelruil kan niettemin, ook in grotere projecten, effectief worden ingezet Door het project op te knippen in deelgebieden, waarbij voor ieder deelgebied een ruilplan wordt opgesteld, waarna de kavelruil gefaseerd (per deelgebied) wordt uitgevoerd, is ook een omvangrijke operatie tot beheersbare porties terug te brengen, waardoor de effectiviteit en snelheid van de kavelruil in de deelgebieden optimaal tot wasdom komt. Het enige mogelijke nadeel van een dergelijke fragmentarische benadering is dat het kan gebeuren dat grondeigenaren en -gebruikers in verschillende deelkavelruilen deelnemen, omdat de gronden erg verspreid liggen of omdat sommige ruilingen pas plaats kunnen vinden als andere deelkavelruilen afgerond zijn. Dit nadeel lijkt mij, zeker wanneer afgezet tegen de voordelen (voornamelijk tijdwinst en kostenbesparing), niet onoverkomelijk,