9.7 Inlichtingen-, medewerldngs-, meld- en aangifteplicht

Zowel art. 5:20 Awb als art. 24a WED bevat een medewerkingsplicht voor eenieder,1 terwijler dan nog geen sprake hoeft te zijn van een concrete verdenking.2 Het niet verlenen van de redelijkerwijs gevorderde medewerking levert respectievelijk een beboetbaar en een strafbaar feit op (zie bijvoorbeeld art. 18 lid 2 Wav,3art. 1:80 lid 1, onderdeel d, Wft en art. 26 WED4). Ook kan naleving van art. 5:20 Awb worden afgedwongen met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom (zie bijvoorbeeld art. 32, onderdeel c, Warenwet en art. 1:79 lid 1, onderdeel d, Wft). Voorts kan in bestuurswetgeving de verplichting voor ondernemingen worden neergelegd om een boekhouding of anderszins een administratie bij te houden (zie bijvoorbeeld art. 15 Wav). Die boekhouding kan dan gebruikt worden voor het opleggen van een bestraffende sanctie. In een strafzaak waarin voor het bewijs gebruik werd gemaakt van in het kader van bestuurlijk toezicht door de verdachte zelf verzamelde gegevens uit bedrijfsafvalwaterrapportage (BAWR) overwoog de Hoge Raad:

Als equivalent van art. 3:2 en 4:2 lid 2 Awb kennen diverse bijzondere bestuurswetten aanvullende bepalingen omtrent de onderzoeksplicht van het bestuur en inlichtingen-en medewerkingsplicht van de belanghebbende.6 Ik wijs voor wat betreft de sociale-zekerheidswetgeving op de art. 17 en 53a WWB.7 De onderzoeksplicht van het bestuur en de inlichtingen- en medewerkingsplicht van de belanghebbende verhouden zich als communicerende vaten. In zoverre kan wel gesproken worden van een wederkerige rechtsbetrekking. Indien de aanvrager of degene die reeds uitkering ontvangt niet voldoet aan zijn informatie- en medewerkingsverplichting — die bestaat uit het verschijnen op afspraak voor een intake-gesprek of heronderzoek met paspoort, bankafschriften, huurcontract etc. en aan het invullen van de periodieke onderzoeksformulieren — zal negatief op zijn aanvraag worden beslist c.q. zal zijn lopende uitkering worden ingetrokken, dit behoudens de mogelijkheid dat de aanvraag reeds op grond van art. 4:5 Awb buiten behandeling wordt gesteld c.q. de uitkering (eerst) op grond van bijvoorbeeld art. 54 lid 1 WWB wordt opgeschort. Hoewel de inlichtingen- en medewerkingsplicht van de betrokkene voorop staat, kan van het college in bepaalde — van het concrete geval afhankelijke — omstandigheden worden gevergd dat het nader onderzoek verricht.8 Zo kan het voorkomen dat een aanvraag slechts kan worden beoordeeld doordat het bestuursorgaan zelf een actieve houding aanneemt. Te denken valt aan een noodzakelijk huisbezoek om vast te stellen of de verzochte bijzondere bij stand ter vervanging van huisraad dient te worden verstrekt.9 Indien betrokkene wel op afspraken verschijnt, gevraagde bescheiden overlegt en aanvraag- en onderzoeksformulieren invult en die ondertekent, zal op het bestuursorgaan, ingeval van twijfel aan de juistheid van de door betrokkene afgelegde verklaringen en van de door hem verstrekte gegevens, de onderzoeksplicht — dat wil zeggen bewijslast — rusten om aannemelijk te maken dat de verstrekte gegevens en verklaringen ondeugdelijk zijn. Met name bij twijfel of de betrokkene woont op het opgegeven adres of indien wordt vermoed dat sprake is van een verzwegen gezamenlijke huishouding kan een (on)aangekondigd huisbezoek uitkomst bieden.10 Het achterwege laten van een onderzoek in de woning van betrokkene of van diens veronderstelde partner kan het college onder omstandigheden dan ook opbreken in die zin dat (mede) door het achterwege laten daarvan niet aannemelijk is gemaakt dat betrokkene zijn hoofdverblijf elders heeft c.q. dat betrokkene een gezamenlijke huishouding met een ander voert.11

Met betrekking tot de vaststelling van het recht op bijstand is meermaals overwogen dat art. 17 WWB en diens voorgangers art. 65 Abw en art. 30 ABW (oud) een voldoende wettelijke grondslag bieden voor het afleggen van een huisbezoek, indien er gerede twijfel is aan de juistheid van hetgeen betrokkene heeft verklaard over zijn woonsituatie. In dit verband moet bedacht worden dat het hier niet gaat om een dwangmiddel dat een uitdrukkelijke wettelijke basis behoeft. Het is dan ook niet van belang dat die bepalingen niet reppen over een huisbezoek. De betrokkene kan immers de toegang tot de woning te allen tijde weigeren, althans voor zover het huisbezoek niet plaats heeft in een strafvorderlijke context.12 Ingeval betrokkene geen medewerking verleent aan een noodzakelijk huisbezoek kan het recht op uitkering niet (meer) worden vastgesteld en kan op die grond de aanvraag worden afgewezen c.q. de lopende uitkering worden stopgezet.13 Dit is slechts anders ingeval zich een zeer dringende reden voordoet die een rechtvaardigingsgrond vormt om de vereiste medewerking aan een noodzakelijk, maar niet aangekondigd huisbezoek niet te verlenen.14 Overigens levert een huisbezoek niet altijd voldoende gegevens op om te bepalen of betrokkene daar zijn hoofdverblijf heeft. In dat geval zal aanvullend onderzoek nodig zijn.15 Volgens vaste jurisprudentie vormt een dergelijk (on)aangekondigd huisbezoek door toezichthouders of opsporingsambtenaren een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, zodat de toetsing aan art. 8 EVRM binnen bereik komt.16 Die inbreuk geldt ook voor andere minder ingrijpende controle- en opsporingsmethodieken. Te denken valt niet alleen aan observatie van de woning en een buurtonderzoek,17 maar ook aan de verplichting mee te werken aan periodieke heronderzoeken en het daarbij overleggen van bankafschriften.18 Bij de vraag naar de gerechtvaardigdheid van de inbreuk wordt conform art. 8 lid 2 EVRM beoordeeld of de inbreuk bij wet is voorzien en in democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van het economisch welzijn van het land. Zoals hiervoor al werd aangegeven vormen de in de bijzondere wetten neergelegde onderzoeksplicht van het bestuur en de inlichtingen-en medewerkingsplicht van betrokkene een voldoende wettelijke grondslag voor de inbreuken op privacy.19 Ook blijkt uit die uitspraken dat een huisbezoek noodzakelijk kan zijn in het belang van het economisch welzijn van het land (het tegengaan van misbruik van sociale voorzieningen). De vraag naar de noodzaak van de inbreuk op het huisrecht heeft plaats door ten eerste de vraag te beantwoorden of er reden was te twijfelen aan de juistheid van de door betrokkene opgegeven woonsituatie en zo ja, of het voorts noodzakelijk was het verregaande middel van een huisbezoek toe te passen.

In dezelfde lijn oordeelde de Centrale Raad eerder, met betrekking tot de vraag of de inzage in een bankkluis nodig was, dat hij bij de beoordeling of de belanghebbende in een concreet geval verplicht is mee te werken aan een onderzoek dat een inbreuk maakt op zijn persoonlijke levenssfeer tot uitgangspunt neemt dat deze inbreuk niet onevenredig mag zijn met het doel dat wordt nagestreefd met het onderzoek naar de verlangde gegevens en of dat doel niet op minder ingrijpende wijze kan worden bereikt.21 Die toetsing sluit goed aan bij art. 5:13 Awb, dat bepaalt dat een toezichthouder van zijn bevoegdheden slechts gebruik maakt voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is, en bij art. 5:20 lid 1 Awb, dat spreekt van de plicht tot medewerking voor zover die redelijkerwijs kan worden gevorderd door de toezichthouder bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Bij huisbezoeken stelt de Centrale Raad overigens een extra verdragsvereiste, namelijk dat bij de betrokkene sprake is van een zogenaamde informed consent.22De Raad extrapoleert hier een door het Europees Hof aangelegde toets bij met name medische ingrepen, naar het huisrecht van art. 8 EVRM.23

Waar ter zake van een vergunningenstelsel, subsidieverlening, uitkeringverstrekking en belastingheffing een vorm van wederkerigheid zit in die zin dat het bestuur een besluit zal moeten nemen omtrent het recht op een vergunning, op subsidie, op uitkering danwel ter zake van de verschuldigdheid van belasting, ontbreekt die relatie waar het gaat om een in bijzondere wetgeving neergelegde getuig- of meldplicht gericht op waarheidsvinding, zonder dat daar direct een besluit uit voortvloeit voor degene die informatieplichtig is. Sterker nog: teneinde de kans te vergroten dat naar waarheid wordt verklaard c.q. de meldplicht wordt nagekomen is soms voorzien in een bewijsuitsluitingsregel of een vrijwaringsbepaling. Het meest pregnante voorbeeld vormt wellicht de getuigplicht in de WPE 2008, waartegenover een bewijsuitsluiting staat. In art. 14 WPE 2008 is voorzien in een spreekplicht voor degene die wordt opgeroepen voor de Parlementaire Enquêtecommissie, behoudens de aanwezigheid van een verschoningsrecht.24 Ingevolge art. 15 lid 1 WPE 2008 geldt de verplichting tot medewerking eveneens voor degene voor wie een wettelijke verplichting tot geheimhouding geldt, behoudens de mogelijkheid van verschoning. Indien een opgeroepen persoon (zonder wettelijke of redelijke grond) niet verschijnt of wel verschijnt, maar (zonder wettelijke of redelijke grond) weigert te verklaren, kan de commissie een verzoek indienen bij de burgerlijke voorzieningenrechter in Den Haag (hoofdstuk 5 WPE 2008), hetgeen kan uitmonden in een dwangsom of gijzeling. Wel waarborgt de WPE 2008, net als haar voorganger, dat verklaringen voor de commissie niet daarbuiten als bewijs kunnen worden gebruikt. Art. 30 WPE 2008 luidt:

Ingevolge art. 32 lid 1 WPE 2008 geldt hierop wel een uitzondering: verklaringen en documenten die in het kader van een parlementaire enquête zijn afgelegd onderscheidenlijk verstrekt kunnen als bewijs worden gebruikt in een strafrechtelijke procedure naar meineed, naar omkoping van een getuige of deskundige bij een parlementaire enquête of naar de delicten, bedoeld in de art. 192 tot en met 192c Sr. Die laatste bepaling, althans diens voorgang art. 25 WPE, kwam volgens de Hoge Raad en het Europees Hof niet in strijd met art. 6 EVRM, omdat de plicht om naar waarheid te verklaren tegenover de commissie niet strekt tot the determination of a criminal charge, terwijl art. 6 EVRM weliswaar beoogt te beschermen voor een veroordeling op grond van een onder dwang afgelegde verklaring, maar niet tegen bescherming van een verdachte die alvorens sprake is van een criminal charge opzettelijk in strijd met de waarheid een verklaring heeft afgelegd en daarmee een strafbaar feit heeft gepleegd.25

Een tweede voorbeeld vormt de Wwft.26Art. 16 Wwft bevat een plicht van instellingen27 om een verrichte of voorgenomen ongebruikelijke transactie28 binnen veertien dagen nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend is geworden aan het Meldpunt ongebruikelijke transacties te melden. Art. 19 Wwft luidt:

Art. 30 WPE 2008 en art. 19 Wwft bieden overigens geen volledige vrijwaring van vervolging ter zake van zichzelf incriminerende verklaringen tegenover de commissie c.q. meldingen aan het meldpunt. Zo kan een getuigenis tegenover de commissie aanleiding vormen voor een strafrechtelijk- en/of bestuursrechtelijk onderzoek, denk aan de bouwfraude. Degene die een belastende verklaring over zichzelf heeft afgelegd kan op basis van ander bewijsmateriaal wel vervolgd worden 29 Ook met betrekking tot de meldplicht in het kader van de Wwft kan een melding nadelig uitpakken indien uit een daarop volgend onderzoek op grond van andere gegevens naar voren zou komen dat de meldingplichtige instelling zich schuldig maakt aan witwassen of de financiering van terrorisme.30

Ook het commune strafrecht kent aangifteverplichtingen. Voor 'openbare colleges en ambtenaren die in de uitoefening van hun bediening kennis krijgen van een misdrijf met de opsporing waarvan zij niet zijn belast', geldt dat zij verplicht zijn daarvan onverwijld bij het OM gedocumenteerd aangifte te doen ingeval het kort gezegd gaat om ambtsmisdrijven (art. 162 Sv). Verder is de ambtenaar strafbaar die nalaat een wederrechtelijke vrijheidsontneming waarvan hij kennis draagt te melden (art. 368 Sr). Er geldt een vrijwaring. Zo is in art. 162 lid 3 Sv neergelegd dat deze verplichtingen niet van toepassing zijn op de ambtenaar die door het doen van aangifte of het verschaffen van inlichtingen gevaar zou doen ontstaan voor een vervolging van zich zelf of van iemand bij wiens vervolging hij zich van het afleggen van getuigenis zou kunnen verschonen. In de art. 135 en 136 Sr is verder strafbaar gesteld het nalaten van een aangifte danwel het niet waarschuwen van justitie, politie of de bedreigde van een samenspanning tot of het voornemen tot het plegen van de in die bepalingen genoemde zeer ernstige misdrijven. Deze meldingsplicht is gelet op art. 137 Sr niet van toepassing op hem die door de kennisgeving gevaar voor een strafvervolging zou doen ontstaan voor zichzelf, voor een van zijn bloedverwanten of aangehuwden in de rechte linie of in de tweede of derde graad van de zijlinie, voor zijn echtgenoot of gewezen echtgenoot, of voor een ander bij wiens vervolging hij zich, uit hoofde van zijn ambt of beroep, van het afleggen van getuigenis zou kunnen verschonen. Zie in dit verband voorts de art. 218-219 Sv ter zake van verschoningsrechten.