7.4 Slotbeschouwing

Het nationale staatsrecht van Nederland legt de noties van machtenscheiding en rechterlijke onafhankelijkheid niet als zodanig vast. Wel kennen de Grondwet en organieke wetten elementen die daar op wijzen. Zo kent de Grondwet rechtspositionele waarborgen voor de individuele rechter, ontbreekt een wettelijke bevelsrelatie voor de uitoefening van de rechterlijke functie tussen de rechterlijke ambten en andere overheidsambten1 en omschrijven de zogenoemde onafhankelijkheidsexcepties in de Wet RO het terrein waarop de minister en bestuurlijke ambten binnen de rechterlijke organisatie niet mogen treden, dat met andere woorden, exclusief is voorbehouden aan de rechter. Maar naast het internationale recht is het nog steeds de triasgedachte die in algemene zin de functionele onafhankelijkheid van de rechter en de organisatorische onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht in Nederland moet garanderen. De regering heeft bij de modernisering van de rechterlijke organisatie benadrukt dat de rechterlijke onafhankelijkheid ook in de bredere context van de verhouding tussen de staatsmachten moet worden geplaatst.2 De rechterlijke onafhankelijkheid omvat meer dan de waarborgen die uitsluitend op de bevoegdheden van de rechter in concrete zaken betrekking hebben.3 De rechtsprekende macht als geheel van rechterlijke colleges moet zodanig zijn ingericht dat de onafhankelijkheid van de rechter optimaal is gewaarborgd, aldus de regering.4 Daartoe zijn garanties opgenomen in de Grondwet (met name de artikelen 116 en 117), die hoofdzakelijk zijn uitgewerkt in de Wet RO en de Wrra. Aldus heeft, volgens de regering, ook de rechtsprekende macht als zodanig een grondwettelijk beschermde positie die de bevoegdheden van de wetgever en het bestuur aan banden legt.5 Dat positiefrechtelijke kader is geschetst in § 7.2 van dit hoofdstuk.

Niettemin laat het grondwettelijk kader veel ruimte aan de wetgever om de rechterlijke organisatie (anders) in te richten. Ook de Straatsburgse jurisprudentie inzake artikel 6 EVRM geeft niet altijd duidelijk aan, aan welke eisen de structuur van de rechterlijke organisatie moet voldoen.6 Daarom moet bij de beoordeling van nieuwe wetgeving met betrekking tot de organisatie van de rechtspraak ten dele worden teruggevallen op theoretische constitutionele uitgangspunten zoals de machtenscheiding, checks en balances en rechtsstatelijke eisen, zoals de (functionele) rechterlijke onafhankelijkheid. Dergelijke begrippen zijn dan ook veelvuldig ter sprake gekomen bij de totstandkoming van de Wet organisatie en bestuur gerechten en de Wet raad voor de rechtspraak.

Maar het antwoord op vragen als ‘Hoe zelfstandig moet de rechterlijke organisatie, als macht in zijn geheel, zijn?’7 en ‘Welke bevoegdheden van andere overheidsambten ten aanzien van de rechterlijke macht verstoren het evenwicht tussen de staatsmachten?’ is niet eenvoudig te geven. Hoe de machtenscheiding is vormgegeven, is afhankelijk van de concrete maatschappelijke en politieke situatie.8 De theorie van de machtenscheiding, checks en balances inbegrepen, geeft geen scherpe juridische grenzen aan welke bevoegdheid van welk orgaan daarmee (nog) in overeenstemming is. Evenmin vloeien er uit die theorie duidelijk afgebakende kaders voort die de rechterlijke onafhankelijkheid nader kunnen definiëren. Als gevolg daarvan wordt de theorie van de machtenscheiding, ook in de discussie over herziening van de rechterlijke organisatie, naar het lijkt soms als gelegenheidsargument gebruikt. Tegenstanders van meer bevoegdheden van de uitvoerende macht ten opzichte van de rechterlijke macht leggen de nadruk op de machtenscheiding als zodanig.9 Voorstanders daarvan benadrukken de gewenste (of noodzakelijke) checks en balances.10 Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet RO blijkt dat de regering de nadruk heeft gelegd op checks en balances:

Mak wijst in haar dissertatie op een onderliggend verschil in uitgangspositie van de deelnemers aan het debat over de modernisering van de rechterlijke organisatie.12 Aanhangers van een ‘klassiek-rechtsstatelijk discours’ staan volgens haar afwijzend tegenover vernieuwingen in de rechterlijke organisatie die een ander doel dienen dan de waarborg van de rechterlijke onafhankelijkheid in het licht van de regulering van macht in de staat. In een ‘new public management discours’, waarin transparantie, effectiviteit en efficiëntie van de rechterlijke organisatie voorop staan, wordt volgens Mak overwegend positief geoordeeld over voorgestelde maatregelen ter modernisering van de rechterlijke organisatie in het licht van een optimaal functionerende staatsorganisatie. Dit is een interessante constatering, waar ik mij ten dele in kan vinden. Wat mij betreft heeft een rechtsstatelijke eis als de rechterlijke onafhankelijkheid gevolgen voor de manier waarop je doelen als meer efficiëntie, effectiviteit en transparantie in de rechterlijke organisatie kan bereiken, zonder die doelen zonder meer te verwerpen.

Versterking van de rechterlijke macht in organisatorische zin moet binnen de kaders van rechterlijke onafhankelijkheid geschieden. Diverse auteurs hebben er op gewezen dat rechterlijke onafhankelijkheid geen doel op zichzelf is.13 Dat komt mij juist voor. Maar onafhankelijkheid is wel een voorwaarde voor onpartijdige rechtspraak in een rechtsstaat.14 Daarbij staat het belang van rechtzoekende burgers voorop. De rechterlijke onafhankelijkheid heeft als doel een eerlijk proces te garanderen en bestaat niet om het rechters gemakkelijk of ‘onschendbaar’ te maken, in die zin dat zij geen enkele verantwoordelijkheid dragen voor het werk dat zij doen. De CCJE stelt in zijn eerste advies over de ratio van rechterlijke onafhankelijkheid:

Rechterlijke onafhankelijkheid is tegenwoordig dus bovenal een voorwaarde voor een eerlijke en effectieve rechtsbescherming van de burger, in het kader van de rechtsstaatgedachte.16 De burger moet er in een rechtsstaat op kunnen rekenen dat een neutrale overheidsinstantie geschillen beslist en strafbare feiten berecht.17 De rechter mag zich daarbij niet hoeven afvragen of de beslissing welgevallig is aan de (instituties van de) staat. Dat laatste vereist rechters die onafhankelijk zijn van de overige staatsmachten, wetgever en bestuur. Deze onafhankelijkheid is vooral van belang waar het gaat om geschillen tussen de overheid en de burger. Ten Berg-Koolen wijst er op dat rechterlijke onafhankelijkheid historisch gezien vooral te beschouwen is als een uitvloeisel van de leer van de machtenscheiding.18 Met het oog op effectieve en eerlijke rechtsbescherming moet niet lichtvaardig worden omgegaan met het constitutionele uitgangspunt van rechterlijke onafhankelijkheid bij de inrichting van de rechterlijke organisatie en verdient het aanbeveling het accent te leggen op een rechterlijk perspectief in plaats van een management-perspectief.19 Volgens Mak zou de Nederlandse rechterlijke organisatie in het spanningsveld tussen ‘klassieke rechtsstatelijke beginselen’ en ‘new public management’-beginselen kunnen leren van rigidere constitutionele kaders, zoals die van Frankrijk, die minder ruimte laten voor overwegingen uit het management- en bestuursjargon.20 Daarin is de leer van machtenscheiding mijns inziens van blijvende waarde, niet als harde norm, maar wel als principe van staatsrechtelijke ordening. Dat geldt in het bijzonder voor de uitoefening van de rechterlijke functie, die wordt gekenmerkt door onafhankelijkheid. De rechterlijke functie komt optimaal tot uiting wanneer die wordt beschouwd in het licht van een strikte scheiding ten opzichte van de andere staatsmachten.21 Bovenal geldt dat de functionele onafhankelijkheid van de rechter niet aangetast mag worden onder het mom van efficiëntie, effectiviteit en transparantie (zie ook § 5.12 en 5.13). De grotere eenheid van de rechterlijke organisatie en de verhoogde transparantie van de rechterlijke organisatie sinds het begin van deze eeuw vallen positief te waarderen, maar mogen nooit ten koste gaan van de eigenlijke functie van de rechter: onafhankelijk rechtspreken.