3.4.1 Getrapte handhaving

In de paragraaf hiervoor is aan de orde geweest welke betekenis het algemeen belang heeft als criterium voor de toepassing van het opportuniteitsbeginsel in de Nederlandse strafrechtelijke handhaving. In de inleiding werd al gesignaleerd dat één van de belangrijkste spanningen tussen het Europese recht en het opportuniteitsbeginsel te zien is in de invloed die de Europese eis van effectiviteit heeft voor beslissingen omtrent opsporing en vervolging. Volgens het Hof van Justitie dienen de lidstaten het Europese recht effectief te handhaven. Het is de vraag hoe die eis zich verhoudt tot de bepaling van het algemeen belang, en daarom ga ik daar hieronder op in.

De Europese rechtsorde is gegrond op de nationale rechtsordes, maar vormt een eigen communautaire orde, waarvan het recht rechtstreeks werkt in de rechtsordes van de lidstaten1 en voorrang heeft op het nationale recht.2 Vanuit de autonomiegedachte van het Europese recht is die rechtsorde als het ware zelfreferentieel gerechtvaardigd: omdat de Europese rechtsorde wordt aangemerkt als autonoom ten opzichte van de lidstaten kan het niet anders dan dat het Europese recht voorrang heeft en rechtstreeks werkt.3 Het Europese recht moet ook worden geïmplementeerd door omzetting in de wetgeving van de lidstaten, toepassing in nationale gerechtelijke procedures en, indien nodig, actieve handhaving.4 Het resultaat van die doorwerking van het Europese recht in de nationale rechtsordes kan zijn dat sommige besluiten of handelingen de lidstaten niet zijn toegestaan, vanwege bijvoorbeeld de vrijheden die de Europese Unie haar burgers garandeert, terwijl de lidstaten tot andere handelingen juist verplicht zijn, om de doelstellingen van de Unie te kunnen verwezenlijken. Deze effecten staan ook wel bekend als negatieve en positieve integratie.5 Volgens Barents leidt de steeds verdergaande integratie op deze manier tot de ontwikkeling van een veelomvattende ‘Europese ruimte’, waaruit logischerwijs zou voortvloeien dat die ruimte ook het straf(proces)recht als onderwerp van bemoeienis heeft.6 Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is de bemoeienis van de eu met het strafrecht sterk toegenomen. De justitiële samenwerking in strafzaken, die voorheen in titel VI van het eu-Verdrag, de zogenoemde derde pijler, werd geregeld, is inmiddels bevorderd tot een gewoon Europees beleidsterrein. Een groter wordende invloed op het strafrecht ligt daarmee in de lijn der verwachting.

Handhaving van het Europese recht is een bevoegdheid die de Gemeenschap en de lidstaten delen.7 Het Europese rechtssysteem heeft geen of weinig dwingende handhavingsbevoegdheden die inbreuk maken op vrijheden van burgers, voor dergelijke handhaving vertrouwt het op de instituties van de lidstaten.8 Er zijn daarom verschillende methoden waarmee de gedragsvoorschriften die de eu haar burgers oplegt kunnen worden gehandhaafd, mede afhankelijk van hoe ingrijpend de handhaving moet zijn. Bij sommige methoden staat handhaving door de lidstaten voorop, bij andere juist handhaving op het niveau van de Gemeenschap. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen de directe en indirecte methode, ook wel communautaire en nationale methode genoemd, met als derde methode een mengvorm daarvan. De communautaire methode houdt in dat de Europese Commissie zelf onderzoek doet en sancties oplegt.9 Vóór inwerkingtreding van Verordening 1/ 2003 werd het mededingingsrecht op deze wijze gehandhaafd.10 Vanwege de grote inzet van mankracht en middelen die de communautaire methode vereist, wordt voor de meeste beleidsterreinen de nationale methode gehanteerd. In beginsel laat deze methode de lidstaten alle vrijheid om te bepalen welke sancties op overtredingen van het Europese recht worden gesteld, en welke procedures worden gebruikt om te reageren op deze overtredingen.11 Deze vrijheid kan worden gezien als een element van nationale procedurele autonomie, op grond waarvan lidstaten zelf mogen beslissen op welke wijze het communautaire recht in de nationale rechtspleging wordt toegepast. Hieraan wordt echter de voorwaarde gesteld dat de regelingen voldoen aan het assimilatiebeginsel, dat wil zeggen dat de toepasselijke procesregels niet ongunstiger mogen uitpakken voor het Europese recht dan voor het nationale recht.12

De communautaire en de nationale handhaving lijken steeds meer naar elkaar toe te groeien. Er ontstaat dan een model waarbij in Europese rechtsinstrumenten bepalingen worden opgenomen over sancties op overtredingen. De lidstaten leggen deze vervolgens bij daadwerkelijke inbreuken aan overtreders op, binnen de op Europees niveau bepaalde randvoorwaarden. Aan de ene kant hebben de nationale autoriteiten in de handhaving van het mededingingsrecht, door samenwerking met de Commissie, een grotere rol gekregen. Aan de andere kant is de autonomie van de lidstaten sterk ingeperkt ten opzichte van de nationale methode, vanwege zorgen over de loyaliteit van de lidstaten en, daaruit voortvloeiend, over de effectiviteit van de handhaving. 13 Binnen deze structuur van gemengde handhaving is het in de eerste plaats de vraag welke verplichtingen de lidstaten jegens de Unie hebben, maar ook tot waar hun handhavingsbevoegdheid zich uitstrekt, als zij de door de eugegarandeerde vrijheden niet willen doorkruisen.