14.2 Bestuursrechtelijke rechtsbetrekking als kader voor groei

Bij de totstandkoming van de tweede tranche van de Awb heeft de wetgever reeds uitdrukkelijk een rechtsbetrekkingbenadering onder ogen gezien.1 De wetgever achtte het toen nog niet het geschikte moment daarvoor, maar hieruit kan wel worden opgemaakt dat hij grote waarde hecht aan een voortgaande rechtsontwikkeling. Het besluit als de toegangspoort tot de bestuursrechter is klaarblijkelijk niet het eindstation. De wetgever schetst in de memorie van toelichting bij de tweede tranche Awb een aantal toekomstscenario’s waarvan de minst vergaande variant is dat de bestuursrechter bevoegd wordt te oordelen over al het publiekrechtelijke handelen van bestuursorganen.2

Het voorstel dat Van Ommeren en ik hebben gedaan ter verruiming van de rechtsmacht van de bestuursrechter sluit goed aan bij dit toekomstscenario van de wetgever. Wij zien de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking als het dynamische en voortgaande geheel van met elkaar verband houdende handelingen van het bestuursorgaan en de burger die gericht zijn op of voortvloeien uit de besluitvorming door een bestuursorgaan.3 In deze benadering wordt de kern gevormd door Awb-besluiten. Maar niet alleen besluiten vallen binnen de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking, ook besluitgerelateerde handelingen vallen daaronder. In dit verband kan worden gedacht aan eenzijdige en meerzijdige voorbereidings- en uitvoeringshandelingen. Uitgangspunt in deze benadering is dat het hele geschil met betrekking tot een appellabel besluit en het daaraan gelieerde handelen aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd.4 Voor het beroep tegen besluiten ligt het voor de hand het vernietigingsberoep te blijven hanteren, terwijl het voor het opkomen tegen andere handelingen in de rede ligt daarvoor verzoekschriftprocedures open te stellen. De idee van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking kan worden gebruikt als het denkkader om de groei van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming stapsgewijs vorm te geven.5 Dit hebben wij eerder aangeduid als het groeimodel.6 Wij staan een geleidelijke ontwikkeling voor van een bestuursprocesrecht dat gericht is op het ‘besluit’ naar een model dat gericht is op het ‘besluit mét rechtsbetrekking’.

Er tekenen zich binnen dit denkkader twee groeirichtingen af, die in de volgende paragrafen worden besproken. In de eerste plaats valt te denken aan het uitbreiden van de rechtsmacht van de bestuursrechter met aan het appellabele besluit gerelateerd handelen, zoals feitelijke handelingen en bepaalde overheidsovereenkomsten. In de tweede plaats valt te denken aan een verruiming van de toegang tot deze rechter met betrekking tot besluiten die nu niet appellabel zijn.7