De grenzen voorbij (NJV 2019-1) 2019/3.3:3.3 Klimaatverandering en internationaal publiekrecht: De rol van staten

De grenzen voorbij (NJV 2019-1) 2019/3.3

3.3 Klimaatverandering en internationaal publiekrecht: De rol van staten

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Statelijke actoren hebben een zeer belangrijke rol bij het klimaatvraagstuk. Omdat er sprake is van een grensoverschrijdend probleem, is overeenstemming tussen staten noodzakelijk voor het nemen van maatregelen. Op dit moment is er echter nauwelijks overeenstemming onder staten over de wijze waarop (en hoe snel) klimaatverandering moet worden aangepakt. Als gevolg hiervan ontwikkelen statelijke normen op dit terrein zich zeer traag. Een ander probleem is dat activiteiten op het terrein van economische ontwikkeling nog te veel gebaseerd zijn op onbeprijsd gebruik van natuurlijke hulpbronnen en de kosten van (de gevolgen van) klimaatverandering en andere milieuschade niet of nauwelijks worden beprijsd. Dit maakt het lastiger dan nodig om concrete klimaatmaatregelen te rechtvaardigen en te stimuleren, en om zowel de omvang van de problematiek als de verdeling van verantwoordelijkheden inzichtelijk te maken. Zoals wij al eerder aangaven, wordt het klimaat vooral gezien als een global common waarvoor op dit moment geen statelijke entiteit de totale verantwoordelijkheid heeft. Daarnaast komen de gevolgen van voor het klimaat nadelige handelingen ook niet (steeds) terecht bij degenen die de handelingen uitvoeren of die daarvan het meest profiteren. Integendeel: de gevolgen van klimaatverandering treffen bij uitstek meer kwetsbare groepen die door de bank genomen weinig bijdragen aan klimaatverandering. Degenen die de klimaatverandering veroorzaken ervaren daarom tot op heden weinig prikkels om hun handelen aan te passen. Herverdelingsvraagstukken, zowel op mondiale schaal als binnen landen, staan nog vaak in de weg aan daadkrachtigere actie. Dit is een enorme uitdaging voor het komen tot internationale afspraken over het beheersen van klimaatverandering.

De ontwikkeling van het internationale milieurecht heeft een aantal vroege ankers in milieuverdragen uit de 19e eeuw en de eerste helft van de twintigste eeuw, en in sporadische internationale arbitrale uitspraken en andere jurisprudentie in die periodes. De rechtsvorming op dit terrein werd echter pas algemener en systematischer opgepakt vanaf de jaren 70. De eerste benaderingen en rechtsbeginselen die in dit proces ontwikkeld werden hadden een sterk territoriale insteek. Een belangrijk concreet voorbeeld daarvan is het zogenaamde no harm-beginsel, ook wel bekend als sic utere tuo ut alienum non laedas, zoals bijvoorbeeld geformuleerd in de Trail Smelter arbitrage. Die arbitrage betrof een geschil over grensoverschrijdende milieuvervuiling veroorzaakt door de uitstoot van giftige dampen door de in Canada gevestigde Trail Smelter, die onder meer schade aanrichtten in de Verenigde Staten (aan landbouwoogsten, vee, hout en gebouwen in de staat Washington). In 1931 stelde een internationale gezamenlijke commissie de tot dan toe geleden schade vast op een bedrag van $ 350.000,-.1 In 1941 bepaalden de arbiters in de zaak dat:

no State has the right to use or permit the use of its territory in such a manner as to cause injury by fumes in or to the territory of another or the properties or persons therein when the case is of serious consequence and the injury is established by clear and convincing evidence.2

Gaandeweg werd deze gedachtenlijn verdiept en ook verbreed naar gebieden buiten de nationale jurisdictie. Zo bepaalde het Verdrag inzake de Volle Zee van 1958 dat staten verontreiniging van die zee dienden te voorkomen3 en refereerde het Outer Space Treaty van 1967 aan maatregelen ter voorkoming van schade aan de Kosmische Ruimte.4 Dit soort ontwikkelingen baanden de weg voor de Stockholm Verklaring die in 1972 aangenomen werd door de VN-Conferentie inzake het Leefmilieu.5 De Stockholm Verklaring benoemde de rol van de verschillende relevante actoren heel helder, als volgt:

“To achieve this environmental goal will demand the acceptance of responsibility by citizens and communities and by enterprises and institutions at every level, all sharing equitably in common efforts. Individuals in all walks of life as well as organizations in many fields, by their values and the sum of their actions, will shape the world environment of the future. Local and national governments will bear the greatest burden for large-scale environmental policy and action within their jurisdictions. International co- operation is also needed in order to raise resources to support the developing countries in carrying out their responsibilities in this field.”6

De Stockholm Verklaring bevatte (in Beginsel 21) ook een geëvolueerde versie van de hier boven aangehaalde Trail Smelter positie, die niet langer territoir als uitgangspunt nam voor de handelingsbevoegdheid van staten en voor de verplichting milieuschade aan andere staten te voorkomen. Tevens werd milieuschade aan gebieden buiten de nationale jurisdictie van staten expliciet vermeld:

“States have, in accordance with the Charter of the United Nations and the principles of international law, the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental policies, and the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction.”7

In het licht van de bewijsproblematiek ten aanzien van klimaatverandering is het tevens van belang op te merken dat, waar Trail Smelter “ernstige consequenties” eiste, oftewel alleen ernstige milieuschade uitsloot, en duidelijk en overtuigend bewijs daarvan vroeg, Beginsel 21 het begrip schade niet verder uitwerkte en de Stockholm Verklaring bovendien niet repte over bewijs van schade.8

In 1992 vond de VN-Conferentie inzake Milieu en Ontwikkeling plaats in Rio de Janeiro. Twintig jaar na dato herhaalde de Rio Verklaring letterlijk Beginsel 21 uit de Stockholm Verklaring. De enige wijziging die er in werd aangebracht was de toevoeging van het soevereine recht om, naast eigen milieubeleid, ook eigen ontwikkelingsbeleid te voeren.9 De Rio Verklaring voerde ook het voorzorgsbeginsel (precautionary principle) op en, de notie van “gezamenlijke, doch verschillende, verantwoordelijkheden” (common but differentiated responsibilities oftewel CBDR).10

In 1992 kwam het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering (hierna VN-Klimaatverdrag) tot stand.11 Dit eerste exclusief op klimaatgerichte bindende mondiale instrument heeft volgens artikel 2 als (collectief) doel:

“de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer [te stabiliseren] op een niveau waarop gevaarlijke antropogene verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. Dit niveau dient te worden bereikt binnen een tijdsbestek dat toereikend is om ecosystemen in staat te stellen zich op natuurlijke wijze aan te passen aan klimaatverandering, te verzekeren dat de voedselproductie niet in gevaar komt en de economische ontwikkeling op duurzame wijze te doen voortgaan”.

Dit dient te gebeuren ten behoeve van zowel huidige als toekomstige generaties en op basis van beginselen van billijkheid en “gezamenlijke, doch verschillende, verantwoordelijkheden en onderscheiden mogelijkheden”.12 Ontwikkelde landen “dienen derhalve het voortouw te nemen bij de bestrijding van klimaatverandering en de nadelige gevolgen daarvan”.13 Alle partijen moeten “voorzorgsmaatregelen (…) nemen om te anticiperen op de oorzaken van klimaatverandering, dan wel deze te voorkomen of in te perken, en de nadelige gevolgen daarvan te beperken”, ook als er nog geen volledige wetenschappelijk zekerheid is over de precieze aard en omvang van het fenomeen.14 Het VN-Klimaatverdrag bevat alleen zeer algemeen geformuleerde individuele verplichtingen die moeten leiden tot een stabilisatie of reductie van de emissie van broeikasgassen.15 Het betreft onder meer verplichtingen tot:

–

het opstellen, periodiek bijwerken en openbaar maken van nationale inventarislijsten “van antropogene emissies per bron en verwijderingen per put van (…) broeikasgassen”;

–

het opstellen, uitvoeren, openbaar maken, en regelmatig bijwerken van nationale en eventuele regionale programma’s ter mitigatie van en adaptatie aan klimaatverandering;

–

het bevorderen van en samenwerken bij “de ontwikkeling, toepassing en verspreiding, waaronder overdracht, van [relevante] technologieën”, onderzoek en informatie-uitwisseling;

–

het rekening houden “met aspecten van klimaatverandering in hun desbetreffende beleid en optreden op sociaal en economisch gebied en ten aanzien van het milieu”;

–

en het gebruik maken van milieueffectrapportages.16

Grosso modo dienen ontwikkelde landen hun “antropogene emissies van broeikasgassen te beperken en putten en reservoirs voor broeikasgassen te beschermen en uit te breiden” en daarover periodiek te rapporteren aan de Conferentie van de Partijen.17 Bovendien worden zij geacht “nieuwe en aanvullende financiële middelen ter beschikking” te stellen ter ondersteuning van broeikasgasmaatregelen door ontwikkelingslanden.18

In 1997 werd het regime van het VN-Klimaatverdrag in het Kyoto Protocol nader ingevuld met hardere targets en tijdpaden. De inzet van dat Protocol was om, in de periode 2008-2012, de emissies van broeikasgas met ten minste 5% te reduceren ten opzichte van de niveaus van 1990.19 Destijds kwam dit neer op een reductie van naar schatting 30%.20Bijlage B bevatte een lijst met landspecifieke “gekwantificeerde verplichtingen inzake emissiebeperking of -reductie”. Ook werden voor het eerst de mogelijkheden tot emissiehandel en gezamenlijke nakoming van de Kyoto-verplichtingen (joint implementation) vastgelegd, en werd een “mechanisme voor schone ontwikkeling” (Clean Development Mechanism) opgericht.21 Hoewel het Kyoto Protocol concretere nationale verplichtingen vastlegde dan het VN-Klimaatverdrag zelf was dit nog steeds verre van toereikend om de klimaatproblematiek effectief aan te pakken.

Sindsdien zijn er moeizaam verschillende verdere verfijningen aangebracht. De eerste echte volgende mijlpaal in de ontwikkeling van het internationale klimaatrecht was het Akkoord van Parijs in december 2015.22 Dat akkoord beoogt de doestelling en de uitvoering van het VN-Klimaatverdrag te verbeteren, en “de wereldwijde reactie op de dreiging van klimaatverandering te versterken in de context van duurzame ontwikkeling en inspanningen om armoede uit te bannen”.23 Een belangrijke verdienste van het Akkoord van Parijs is dat het voor het eerst een algemene temperatuurgrens vastlegt. Het doel daarvan is “de stijging van de wereldwijde gemiddelde temperatuur ruim onder 2 °C te houden ten opzichte van het pre- industriële niveau en ernaar te blijven streven de stijging te beperken tot 1,5 °C”.24 Ook werd overeengekomen dat de partijen bij het akkoord “nationaal bepaalde bijdragen aan het wereldwijde antwoord op klimaatverandering”25 dienen vast te stellen en te leveren. Nationale mitigerende maatregelen en een “zo hoog mogelijk ambitieniveau” zijn daarbij vereist.26 De nationaal bepaalde bijdragen dienen periodiek (elke 5 jaar) opnieuw mede gedeeld te worden en zich progressief te ontwikkelen.27 Ontwikkelde landen hebben zwaardere verplichtingen onder het Akkoord van Parijs dan ontwikkelingslanden, onder meer in het licht van het in het akkoord aangelegde verband “tussen maatregelen en optreden naar aanleiding van klimaatverandering en de gevolgen ervan enerzijds en de billijke toegang tot duurzame ontwikkeling en uitbanning van armoede anderzijds”, het billijkheidsprincipe in bredere zin en het begrip “klimaatrechtvaardigheid”.28Artikel 7 van het Akkoord van Parijs gaat relatief uitgebreid in op adaptatiemaatregelen. Artikel 9 stelt de financiering van mitigatie, adaptatie en eventuele andere maatregelen aan de orde. De ontwikkeling en overdracht van technologie, en capaciteitsopbouw worden in de artikelen 10 en 11 behandeld. Hoewel het akkoord als zodanig zeker belangrijke nieuwe stappen heeft gezet, staat de keuze voor het ‘bottom-up’-systeem van individuele volledig door staten zelf bepaalde nationaal bepaalde bijdragen nog steeds verre van garant voor werkelijk daadkrachtige klimaatactie. De Nederlandse Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking formuleerde dit als volgt:

“Het Klimaatakkoord van Parijs is een goede stap in de juiste richting, maar een verdere aanscherping van de afspraken is nodig om de opwarming van de aarde te beperken tot minder dan twee graden Celsius. Implementatie van de afspraken vereist een wereldwijde transformatie naar een koolstofarme en klimaatbestendige ontwikkeling, zowel in ontwikkelingslanden als ontwikkelde landen. De publieke en de private sector zullen hierbij elk hun rol moeten spelen. Op dit moment staat de wereld nog aan het begin van hetgeen noodzakelijk is.”29

De klimaattop in Katowice van december 2018 is er niet in geslaagd de hoge verwachtingen voor het verder opschroeven van het ambitieniveau van het mondiale klimaatregime waar te maken.

Ten slotte is het vermeldenswaardig dat ook Agenda 2030, de meest recente consensus over de mondiale duurzame ontwikkelingsagenda (aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in september 2015), prominent aandacht besteedt aan klimaatverandering. Hoewel Agenda 2030, inclusief de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDGs), op zichzelf geen juridisch bindende kracht heeft, is er veel politiek en ook maatschappelijk momentum rondom haar inhoud en dat maakt haar een potentieel krachtig instrument. Zowel vele regeringen, als bedrijven, als maatschappelijke organisaties zetten zich momenteel in voor het uitvoeren van Agenda 2030. Klimaatverandering wordt in Agenda 2030 benoemd als “ÉÉn van de grootste uitdagingen van onze tijd”. De negatieve gevolgen van klimaatverandering worden erin gezien als “ondermijnend voor het vermogen van alle landen om duurzame ontwikkeling te bereiken”. Duurzaam Ontwikkelingsdoel 13 is volledig gewijd aan “urgente actie om klimaatverandering en haar gevolgen te bestrijden”.30

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.