3.4.4 Voorschriften en keuzes omtrent bestuursmodellen in sectorregels en sectorale governancecodes

De WRR schreef in zijn rapport uit 2004 dat de raad van toezicht een belangrijke rol dient te krijgen in het governancemodel van semipublieke instellingen en pleitte om die reden voor het wettelijk verankeren van de raad van toezicht van de stichting.1 Het advies van de WRR leidde echter niet tot het opstellen van een wetsvoorstel tot wijziging van het stichtingenrecht, maar op verschillende Ministeries werd sectorwetgeving voorbereid, waarbij in sommige gevallen een nadrukkelijke rol werd toegekend aan de raad van toezicht. Bovendien werden de taak en de bevoegdheden van het bestuur en de raad van toezicht in het raad van toezichtmodel steeds verder uitgewerkt in governancecodes.

Sinds 1993 werd voor woningcorporaties, dat wil zeggen: woningstichtingen en woningverenigingen, in het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) een raad van commissarissen voorgeschreven.2 Het toezichthoudend orgaan van een woningstichting werd dus – anders dan in andere sectoren waarin de stichting de gehanteerde rechtsvorm was – “raad van commissarissen” genoemd. Bij woningcorporaties kwamen het in de vorige paragraaf omschreven instructiemodel en het raad van beheermodel voor. Als gevolg van de verplichte raad van commissarissen kenden governancemodellen van woningstichtingen soms drie lagen: een bestuur, een directie en een raad van commissarissen.

De Commissie Glasz adviseerde in haar rapport in 1998 om de governancestructuur van een woningcorporatie te vereenvoudigen en te laten bestaan uit slechts twee lagen: een bestuur en een raad van commissarissen.3 De Commissie Glasz meende dat een besturingsmodel met twee lagen beter aansluit bij de herkenbare structuur van vennootschappen die een bestuur en raad van commissarissen kennen. Aanbevolen werd om de regeling van het interne toezicht bij woningcorporaties in te richten overeenkomstig de regeling van commissarissen bij de (structuur)vennootschap in het BW. De Commissie meende dat ervaring met governanceprincipes voor vennootschappen gebruikt konden worden. Zij deed inspiratie op bij wetsbepalingen over informatievoorziening van de raad van commissarissen van een vennootschap, over het gebruik van profielschetsen, over benoeming van commissarissen en over verantwoording door de raad van commissarissen van een vennootschap. De Commissie Glasz merkte voorts op dat, indien voor een kleinere woningcorporatie het raad van commissarissenmodel geen haalbare optie blijkt, deze de interne organisatie ook anders kan structureren, zolang de taken en bevoegdheden van bestuur en toezicht maar gescheiden worden.

De Commissie Meurs was in 1999 bij het opstellen van haar aanbevelingen voor zorginstellingen reeds uitgegaan van het op dat moment steeds vaker voorkomende rechtsfiguur bij zorgorganisaties: de stichting met een raad van toezichtmodel.4 Daarbij werd opgemerkt dat het nadeel van dit model was dat het weinig wettelijke en maatschappelijk verankering had. De Commissie Meurs meende dat om die reden regelgeving over de raad van toezicht verbeterd zou moeten worden.

In de zogenoemde transparantievereisten behorend bij de WTZi werden aan de exploitatietoestemming van – kort gezegd – zorginstellingen die overheidsgeld ontvangen governance-eisen verbonden.5 Dergelijke zorginstellingen dienen inzichtelijk (transparant) te maken hoe zij georganiseerd zijn, wat zij zich ten doel stellen en hoe dat doel verwezenlijkt gaat worden. Eén van de eisen is dat de zorginstelling een orgaan heeft dat toezicht houdt op het beleid van de dagelijkse of algemene leiding van de instelling en dat het bestuur met raad terzijde staat.6 In de toelichting bij deze bepaling werd opgemerkt dat daarmee geen verplichting opgelegd wordt ten aanzien van de te hanteren bestuursstructuur: naast het raad van toezichtmodel was nog steeds een model toegestaan, waarin de raad van beheer de toezichthoudende functie had. Wel eiste de WTZi een afzonderlijk toezichthoudend orgaan. Met andere woorden: een orgaan waarin de taken zijn verdeeld over twee soorten bestuurders, uitvoerende en niet uitvoerende of dagelijkse en algemene bestuurders (de one tier board)) werd voor zorginstellingen niet toegestaan.7

De Zorgbrede Governancecode 2006 hanteerde als uitdrukkelijk uitgangspunt een model met een “raad van bestuur” en een “raad van toezicht”. Indien een zorginstelling een raad van beheermodel hanteert, dient deze zelf een vertaalslag van de codebepalingen te maken, aldus de Inleiding bij de Zorgbrede Governancecode 2006. In de Zorgbrede Governancecode 2010 werd overigens voor kleinere zorginstellingen, een dispensatiemogelijkheid opgenomen.8 Dergelijke kleinere zorginstellingen hoeven de bepalingen omtrent de raad van toezicht niet toe te passen.

In sectorcodes voor onderwijsinstellingen gold op grond van een advies van de Onderwijsraad uit 2004 als uitgangspunt een functionele scheiding van de functies bestuur en toezicht.9 Daarbij werden door de Onderwijsraad twee situaties onderscheiden: (1) in het primair en voortgezet onderwijs is functiescheiding in het bijzonder een zaak die vooral in de statuten en in andere eigen regelingen tot uitdrukking moet komen; (2) in het beroepsonderwijs, de volwasseneneducatie en het hoger onderwijs zijn de bestuurlijke en toezichthoudende taken in principe wettelijk gesplitst en aan twee organen toebedeeld, namelijk aan een college van bestuur of raad van bestuur en aan een raad van toezicht.

Ook het Ministerie van OCW schreef met de invoering van de zogenoemde ‘Wet goed onderwijs, goed bestuur’10 die in 2010 in werking trad, in wetten voor verschillende soorten onderwijsinstellingen voor dat de bestuurlijke en toezichthoudende taken gescheiden werden. Ook daar werd ruimte geboden voor scholen in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs om geen afzonderlijke raad van toezicht in te stellen. Niet alleen een “organieke scheiding” van bestuur en toezicht maar ook een “functionele scheiding” van de functies van bestuur en intern toezicht (waaronder een one tier board) werd toegestaan.11

Ook wat betreft goede doelen was één van de adviezen van de Commissie Wijffels dat er helder onderscheid moest zijn tussen de functies “besturen” en “toezicht houden”. Bij grotere organisaties moeten en bij kleinere organisaties kunnen die functies zijn ondergebracht bij afzonderlijke organen, aldus de Code Wijffels 2005.12 Daarbij gelden volgens de Code Wijffels 2005 als mogelijkheden: (1) een model met een bestuur of statutaire directie en een raad van toezicht of (2) een model met een bestuur en een titulaire directie, waarbij het bestuur taken delegeert aan de titulaire directie.

De Code Cultural Governance uit 2006 werd ontwikkeld op basis van drie besturingsmodellen die op dat moment het meest voorkwamen in de culturele sector: het raad van toezichtmodel, het bestuur + directiemodel13 en het bestuurmodel. Instellingen met een raad van toezichtmodel zijn volgens de Code Cultural Governance 2006 veelal grotere organisaties met een professionele dagelijkse leiding, een eigen staf en een interne hiërarchie.14

Volgens de Principes voor goed pensioenfondsbestuur van de STAR uit 2005 kan het bestuur van een pensioenfonds bij de inrichting van het interne toezicht kiezen uit een aantal mogelijkheden. Daarbij werd opgemerkt dat de taak van het interne toezicht bij een pensioenfonds niet hetzelfde is als de taak van een raad van commissarissen bij een (beurs)vennootschap.15 Waar het toezicht van de raad van commissarissen van een vennootschap zich uitstrekt tot het beleid van het bestuur en de algemene gang van zaken in de onderneming, is het interne toezicht bij een pensioenfonds volgens de Principes beperkt tot het beoordelen van beleids- en bestuursprocedures en -processen (de uitvoering van de pensioenregeling), hetgeen zich uit in een jaarlijkse rapportage.16 Volgens de Principes kan het bestuur voor de inrichting van het interne toezicht kiezen uit een aantal mogelijkheden, zoals: visitatie, het instellen van een afzonderlijk toezichthoudend orgaan, een one tier board, of een auditcommissie.17 Blijkens een rapport van de SER uit 2009 werd op dat moment door pensioenfondsen vaak gekozen voor een visitatiecommissie.18