III.2.7 Verzekerbaarheid

In de vorige sub-paragrafen blijkt dat een overtreder doelwit kan zijn van bestuurlijke boetes, dwangsommen en kostenverhaal van toegepaste bestuursdwang. Zoals zal blijken in paragraaf III.6, kan ook een leidinggevende functionaris worden aangemerkt als overtreder. Gevolg is dat leidinggevenden door bestuurlijke sancties kunnen worden geraakt in hun privévermogen. Daarmee rijst de vraag of de leidinggevende de kosten in verband met bestuursrechtelijke milieuaansprakelijkheid kan afwentelen op een ander.1 De beantwoording van deze vraag vergt nader onderzoek, maar hieronder ga ik vast kort in op de rol die verzekeringen in dit verband kunnen spelen.2

In beginsel is het mogelijk om de leidinggevende te verzekeren tegen bestuurlijke sancties.3 Wie en wat precies kan worden verzekerd en wanneer wordt uitgekeerd, hangt in de eerste plaats af van de polisvoorwaarden. Een bestuurdersaansprakelijkheidsverzekering (ook wel D&O verzekering genoemd) wordt doorgaans afgesloten door een rechtspersoon ten behoeve van haar bestuurders. De verzekering dekt in ieder geval de statutaire bestuurders, en in veel gevallen ook andere leidinggevende functionarissen.4 Gezien de contractsvrijheid bij verzekeringsovereenkomsten kunnen de dekkingsuitsluitingen in de polissen van de D&O verzekeraars verschillen. Sommige verzekeraars hebben de aansprakelijkheid voor milieuschade of bestuurlijke sancties uitgesloten van vergoeding.5

In de verzekeringsvoorwaarden wordt doorgaans in ieder geval de vergoeding van schade die het gevolg is van oneerlijk, frauduleus of strafbaar handelen uitgesloten.6 Dit moet ook, want anders zou de overeenkomst in strijd zijn met de openbare orde.7 Daardoor kan een leidinggevende die bestuursrechtelijk wordt gesanctioneerd in verband met een opzettelijke milieuvervuiling in beginsel geen aanspraak maken op de verzekering, ongeacht of het een herstelsanctie of bestraffende sanctie betreft. Overigens wordt opzet door veel verzekeraars pas aangenomen, wanneer dit in een in kracht van gewijsde gegane uitspraak is vastgesteld.8

Bij een herstelsanctie die is opgelegd aan een leidinggevende in verband met een niet-verwijtbare overtreding, lijkt de afwenteling van de financiële gevolgen op de verzekeraar – als dit niet wordt uitgesloten in de polisvoorwaarden – in beginsel geen probleem te zijn. Er hoeft dan immers geen sprake te zijn van oneerlijk, opzettelijk of strafbaar handelen. Bovendien staat bij een herstelsanctie niet de overtreder maar het herstel van de overtreding centraal. Dit ligt anders bij een bestraffende sanctie zoals een bestuurlijke boete. Deze sanctie is niet gericht op het herstellen van de overtreding, maar op het bestraffen van de overtreder.9 Het afwentelen van de financiële gevolgen op anderen zou de leedtoevoeging aan de overtreder dwarsbomen. Mogelijk wordt hierdoor ook een prikkel weggenomen voor het normconforme handelen van leidinggevenden.

Over de mogelijkheid om leidinggevenden te verzekeren tegen bestuurlijke boetes wordt verschillend gedacht. Sommige auteurs zijn tegen, omdat de afwenteling van boetes het publiekrechtelijke stelsel zou ondergraven.10 Andere auteurs wijzen erop dat er geen algemene regel bestaat die de afwenteling van bestuurlijke boetes verbiedt, en concluderen dat de afwenteling van de boetes in beginsel mogelijk is zolang er geen sprake is van opzet of roekeloos handelen. Deze auteurs menen dat bij mildere vormen van verwijtbaarheid (lichte schuld tot maximaal voorwaardelijk opzet) aan de zijde van de verzekerde de boete kan worden afgewenteld.11