1.5 Opbouw

Dit onderzoek bestaat uit twee delen. Het eerste deel omvat alleen hoofdstuk twee met daarin het theoretisch kader. In dit hoofdstuk wordt een nieuw beoordelingskader uitgewerkt dat is gebruikt om te bepalen of een initiatief praktisch of principieel botst met het wettelijk kader. Het beoordelingskader is deels ontleend aan sociaalwetenschappelijk onderzoek. Het betreft dan bijvoorbeeld onderzoek naar hoe het concept democratie kan worden aangevlogen, welke soorten democratie er zijn en hoe deze soorten zich tot elkaar verhouden. De bevindingen van deze onderzoeken kunnen niet direct worden aangewend om de juridische verenigbaarheid van initiatieven met het wettelijk kader en de daarin vervatte ideeën over democratie te toetsen. Immers, de onderzoeken zijn primair verricht met sociaalwetenschappelijke vragen in het achterhoofd.

Toch kunnen de resultaten van de onderzoeken helpen bij het beantwoorden van juridische vragen omdat het wettelijk kader en de opzet van verschillende initiatieven uitdrukking geven aan bepaalde opvattingen over democratie. Deze opvattingen zijn te herkennen in bepaalde belangrijke juridische beginselen die aan de lokale democratie ten grondslag liggen. Met deze beginselen wordt niet gedoeld op meer materiële juridische beginselen zoals het gelijkheidsbeginsel, maar op beginselen die vormgeven aan de organisatorische structuur van de lokale democratie. Deze beginselen zullen in hoofdstuk twee zichtbaar worden gemaakt door de historische ontwikkeling van de belangrijkste institutionele bepalingen uit de Grondwet en Gemeentewet te beschrijven. Het sociaalwetenschappelijk onderzoek fungeert daarbij als een lens om meer gericht het wettelijk kader te bestuderen. Het vormt een bepaalde bril om het wettelijk kader mee te kunnen bestuderen. De stelling die in dit hoofdstuk geponeerd wordt, is dat de opzet van een initiatief principieel botst met het wettelijk kader wanneer een wijziging van dit wettelijk kader om de opzet van een initiatief mogelijk te maken, raakt aan een beginsel. Dit hoofdstuk vormt daarmee de achtergrond waartegen de rest van het onderzoek wordt afgezet. Benadrukt moet worden dat het beoordelingskader in hoofdstuk twee nieuw is. Het net om beginselen te ontwaren is daarbij weliswaar zo breed mogelijk uitgeworpen, maar elke onderzoeksmethode brengt zijn beperkingen mee. Volledigheid ten aanzien van de beginselen is zo veel mogelijk nagestreefd, maar met behulp van een andere onderzoeksmethode kunnen andere of meer beginselen geïdentificeerd worden.

In het tweede deel van dit onderzoek worden de verschillende casestudies beschreven en worden de juridische vragen behandeld die daarbij spelen. Per casestudy wordt eerst in een hoofdstuk beschreven wat de bedoeling ervan was, hoe de precieze opzet ervan eruitzag en hoe het initiatief in de praktijk functioneerde. Uit deze beschrijving worden de juridische vragen afgeleid die vervolgens in het hoofdstuk daarna in detail worden uitgewerkt. Per casestudy wordt in dit inhoudelijke hoofdstuk de vraag beantwoord of een initiatief binnen het wettelijk kader gerealiseerd kan worden, of er wettelijke bepalingen aan in de weg staan en, zo ja, of een wijziging van het wettelijk kader om de opzet van het initiatief mogelijk te maken, neerkomt op een principiële wijziging van de lokale democratie. De opzet van de casestudies wordt daarvoor in de aan hen gewijde inhoudelijke hoofdstukken getoetst aan de organisatorische beginselen die tot uitdrukking komen in wettelijke bepalingen. Overigens is in sommige gevallen de opzet van een initiatief ambitieuzer gebleken dan dat in de praktijk om wat voor reden dan ook gerealiseerd kon worden. Voor het doel van dit onderzoek is dat geen probleem. Het is immers de bedoeling vast te stellen of het initiatief tegen bepaalde juridische grenzen aan liep en, zo ja, waarom. In de juridisch-inhoudelijke hoofdstukken is daarom uitgegaan van de veronderstelling dat de initiatieven optimaal gerealiseerd zijn.

Elke casus legt de nadruk op een ander institutioneel aspect, waardoor het tweede deel van het onderzoek een min of meer thematische opzet kent. Het voordeel daarvan is dat de hoofdstukken waarin de juridische vraagstukken worden behandeld zelfstandig leesbaar zijn. Uiteraard is het voor een volledig begrip van de materie beter het onderzoek in zijn geheel te lezen, maar iemand die benieuwd is naar de mogelijkheden van burgerbegrotingen om de lokale democratie al dan niet aan te vullen, hoeft niet per se ook het hoofdstuk over controlebevoegdheden te lezen. Dat gezegd hebbende, wordt er hier en daar wel naar andere delen van het onderzoek verwezen voor extra uitleg en is er soms sprake van enige overlap tussen hoofdstukken. Dat bleek onvermijdelijk aangezien de materie tussen de verschillende casestudies weliswaar verschilt, maar bijvoorbeeld de procedurele bepalingen voor het organiseren van burgerparticipatie in elke casus dezelfde zijn.

In hoofdstuk drie en hoofdstuk vier wordt als eerste casestudy de Coöperatieve Wijkraad in de gemeente Groningen behandeld. De Coöperatieve Wijkraad was een uit burgers en raadsleden bestaande gelote wijkraad die als doel had zeggenschap over publieke zaken in de wijk te beleggen bij inwoners van de wijk. Oorspronkelijk was het daarbij de bedoeling dat er bevoegdheden aan deze wijkraad zouden worden overgedragen zodat de inwoners van de wijk zelf formele besluiten zouden kunnen nemen. Bij dit initiatief speelt daarom vooral het institutionele aspect van bestuur een rol. In het inhoudelijke hoofdstuk gaat veel aandacht uit naar binnengemeentelijke decentralisatie. Daarvoor worden de mogelijkheden om bevoegdheden te attribueren, delegeren of mandateren bestudeerd, evenals het gemeentelijk commissiestelsel. Daarnaast wordt onderzocht of een initiatief als de Coöperatieve Wijkraad moet worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 Algemene wet bestuursrecht1 en of het moet worden aangemerkt als algemeen vertegenwoordigend orgaan in de zin van artikel 4 Grondwet.2

In hoofdstuk vijf en hoofdstuk zes wordt de tweede casestudy behandeld, namelijk die van de Sociale Raad in de gemeente Peel en Maas. De Sociale Raad moest een gelote tweede volksvertegenwoordiging zijn naast de gemeenteraad en moest burgers invloed geven op het beleid van de gemeente. Bij dit initiatief spelen daarom vooral de institutionele aspecten van vertegenwoordiging en normering van beleid een rol. In het inhoudelijke hoofdstuk wordt beschreven hoe de opzet van het initiatief zich verhoudt tot de vertegenwoordigingsbepaling uit artikel 7 Gemeentewet,3 tot het lastverbod uit artikel 129 lid 6 Grondwet en artikel 27 Gemeentewet4 en tot het hoofdschap van de gemeenteraad uit artikel 125 lid 1 Grondwet.5 Veel aandacht gaat daarbij uit naar de ontwikkeling van het kiesrecht, het kiesstelsel en de betekenis van de dualisering van het gemeentebestuur uit 2002 voor het hoofdschap van de gemeenteraad.

In hoofdstuk zeven en hoofdstuk acht staat de Burgerjury in de gemeente Rotterdam centraal als derde casestudy. De Burgerjury was een groep burgers die het college moest controleren en eventueel corrigeren. Bij dit initiatief speelt daarom vooral het institutionele aspect van controle een rol. In het inhoudelijke hoofdstuk wordt beschreven hoe controle op het lokale niveau zich in de loop der jaren ontwikkeld heeft, welke vormen het aanneemt, welke controleurs er geïnstitutionaliseerd zijn, wat hun bevoegdheden zijn en hoe zij zich tot elkaar verhouden. De opzet van de Burgerjury wordt aan dit geheel getoetst, waarbij veel aandacht wordt besteed aan de betekenis van de dualisering voor de controlerende functie van de raad.

In hoofdstuk negen en hoofdstuk tien wordt ten slotte als vierde casestudy Breda Begroot uit de gemeente Breda behandeld. Breda Begroot was een burgerbegroting waarin burgers in staat werden gesteld om publieke middelen toe te kennen aan gemeentelijk beleid. Bij dit initiatief speelt, weinig verrassend, vooral het aspect van budgettering een rol. Ten aanzien van dit aspect heeft niet alleen de raad een belangrijke rol op grond van zijn budgetrecht uit artikel 189 lid 1 Gemeentewet6 maar ook het college. Het college is namelijk het orgaan dat de begroting moet uitwerken en uitvoeren, waarbij het keuzes dient te maken over de aanwending van middelen voor concrete taken en activiteiten. Een initiatief dat het gemeentelijk beleid wil beïnvloeden door middel van het uitoefenen van invloed op de besteding van publieke middelen kan dus zowel te maken krijgen met de positie van de raad als het college. In het inhoudelijke hoofdstuk wordt beschreven hoe de verhouding tussen de raad en het college op dit terrein liggen, waarom deze zo zijn vastgelegd en hoe de ambities van burgerbegrotingen zich daartoe verhouden.

Dit onderzoek sluit in hoofdstuk elf af met een conclusie waarin de centrale vraag wordt beantwoord. Daarnaast zal in een algemene slotbeschouwing gereflecteerd worden op de afzonderlijke bevindingen uit de verschillende casestudies en zal hun betekenis voor de vernieuwing van de lokale democratie worden geduid.