6.3.4.3 De bevoegdheid tot het opleggen van administratieve sancties

Op grond van het legaliteitsbeginsel dient ook in Nederland het opleggen van sancties te berusten op een wettelijke grondslag.1 Een algemene regeling voor het opleggen van herstelsancties en bestuurlijke boetes door bestuursorganen is neergelegd in titel 5.3 en 5.4 van de Awb. Deze regeling heeft in beginsel geen betekenis voor de verstrekking van Awb-subsidies, nu in de subsidietitel geen bevoegdheden zijn neergelegd tot het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een bestuurlijke dwangsom en het opleggen van een bestuurlijke boete. Ook in de bijzondere wetten in formele zin die zien op de verstrekking van subsidies, zoals de Landbouwwet en de subsidiekaderwetten, is niet de bevoegdheid neergelegd om deze sancties op te leggen. In de subsidietitel van de Awb bestaan wel bevoegdheden voor het subsidieverstrekkende bestuursorgaan om in bepaalde limitatieve gevallen een verleende subsidie lager vast te stellen, te wijzigen en in te trekken. Ook een reeds vastgestelde subsidie kan worden gewijzigd en ingetrokken. De subsidiekaderwetten breiden deze bevoegdheden tot lagere vaststelling, wijziging en intrekking in sommige gevallen uit.2 Deze bevoegdheden kunnen derhalve tot niet meer leiden dan terugbetaling van het subsidiebedrag.

In de optiek van de Europese landbouwsubsidieverordeningen is het in geval van onregelmatigheden doorgaans niet voldoende dat de Europese subsidie wordt geweigerd of terugbetaald. In hoofdstuk 5 is besproken dat het voorkomt dat uiteindelijk een bedrag aan het nationaal uitvoeringsorgaan moet worden betaald — vergelijkbaar met een bestuurlijke boete —, dat een eindontvanger van een Europese subsidie gedurende een bepaalde periode of voor een bepaald bedrag van het ontvangen van een Europese subsidie moet worden uitgesloten en dat een voor deelneming aan een Europese subsidieregeling benodigde erkenning wordt ingetrokken.3 Deze administratieve sancties komen bovenop de weigering van ten onrechte aangevraagde Europese subsidies of de intrekking van reeds betaalde Europese subsidies, waarop in de volgende paragraaf zal worden ingegaan.

Voormelde Europeesrechtelijke administratieve sancties zijn voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk geformuleerd, zodat zij rechtstreeks door nationale uitvoeringsorganen kunnen worden toegepast. Voor geen van de sancties is in de Europese subsidieverordeningen echter geregeld welk specifiek Nederlands bestuursorgaan bevoegd is deze sancties op te leggen. In veel gevallen ontbreekt ook een nationale bevoegdheidsgrondslag.

Een tweede voorbeeld bieden de sancties tot uitsluiting voor een bepaald subsidiebedrag die moeten worden opgelegd op grond van de Commissieverordening nr. 1975/2006 (ELFPO). Indien de aanvrager of eindontvanger van de Europese subsidie 20% meer oppervlakte opgeeft dan waarover hij beschikt, wordt hij niet alleen uitgesloten van de steun die hij voor een bepaald kalenderjaar had kunnen krijgen, maar nogmaals van steun uitgesloten tot het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte. Hoewel dit bedrag dat hieruit voortvloeit wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van andere steunmaatregelen waarop de betrokkene aanspraak kan maken op grond van de aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgend op het kalenderjaar van de betrokken bevinding,6 komt deze kortingsregeling neer op een boete. Er wordt immers meer ingetrokken dan de Europese subsidie waarop de eindontvanger van de Europese subsidie in een bepaald kalenderjaar op grond van een bepaalde subsidieregeling recht had gehad als hij zich aan de regels had gehouden. Dat in de Commissieverordening nr. 1975/2006 wordt gekozen voor een verrekeningsmethodiek doet daaraan niet af. In artikel 10.1 van de Subsidieregeling natuur-en landschapsbeheer Noord-Brabant is bepaald dat GS de subsidie overeenkomstig artikel 16 van de Commissieverordening nr. 1975/2006 de jaarvergoeding verlaagt indien de omvang van het uitgevoerde agrarisch beheerpakket, het uitgevoerde beheerpakket landschap of de oppervlakte van de landbouwgrond waarop wordt voldaan aan de voorwaarden die zijn verbonden aan een toeslag of een probleemgebiedensubsidie kleiner is dan de omvang waarvoor die subsidie is verleend. Nu in deze bepaling slechts wordt gesproken van verlaging van de jaarvergoeding, biedt de bepaling mijns inziens geen grondslag voor het opleggen van een extra uitsluiting die tot gevolg heeft dat het recht op een Europese subsidie in andere kalenderjaren en op grond van andere Europese subsidieregelingen wordt verminderd. Ook in andere regelingen is deze grondslag niet te vinden.

Een bevoegdheidsgrondslag voor het opleggen van de Europese administratieve sancties kan niet worden gevonden in de subsidietitel van de Awb. Nog daargelaten dat de subsidietitel van de Awb voor sancties als de uitsluiting en het opleggen van boetes geen grondslag bevat, bestaat, gelet op de rechtstreekse toepasselijkheid van de Europese bepalingen, geen ruimte voor de subsidietitel van de Awb. Het nationaal uitvoeringsorgaan is verplicht om de Europese sanctiebepalingen rechtstreeks toe te passen. Dit wordt ook door het CBb erkend.8 De praktijk dat de uitsluiting van het ontvangen van een Europese subsidie voor het jaar volgend op het kalenderjaar waarin zich onregelmatigheden hebben voorgedaan, wordt vormgegeven in een besluit tot weigering van de Europese subsidie,9 is dan ook niet alleen nodeloos ingewikkeld, maar evenmin in overeenstemming met het Europese recht. Voorts betekent deze constructie dat door de ontvanger/aanvrager van de Europese subsidie pas tegen de sanctie van uitsluiting kan worden opgekomen, nadat een nieuwe aanvraag voor een nieuwe subsidieperiode is gedaan.

Betoogd zou kunnen worden dat met de bevoegdheid tot het verstrekken van de Europese landbouwsubsidies die doorgaans is neergelegd in de Landbouwwet, een geïmpliceerde bevoegdheid tot het opleggen van de in de Europese subsidieverordeningen neergelegde administratieve sancties bestaat. Het uitgangspunt is immers dat de sancties in het kader van aanvraag voor de Europese subsidie worden opgelegd. Logischerwijs is het orgaan dat bevoegd is om te beslissen op de subsidieaanvraag — dit is de minister op grond van de Landbouwwet — ook bevoegd om de administratieve sancties op te leggen. Hiervan lijkt ook het CBb uit te gaan, nu in jurisprudentie waarin het gaat om het opleggen van voormelde sancties geen aandacht wordt besteed aan de bevoegdheid om deze sancties op te leggen.11 Voor zover de Europese administratieve sanctie niet tot meer leidt dan dat in het geheel geen recht meer bestaat op een Europese subsidie, kan ik mij een dergelijke geïmpliceerde bevoegdheid nog wel voorstellen. Voor de sancties van uitsluiting voor een bepaalde periode dan wel voor een bepaald bedrag12 en het betalen van een boete13 ligt dit anders. Dat het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat uitsluitingen geen punitief karakter hebben (voor de boete moet het oordeel van het Hof nog worden afgewacht),14 maakt niet dat niet langer een afdoende wettelijke grondslag is vereist, zowel op Europees als nationaal niveau. Daarbij komt dat uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat de sancties niet alleen in het kader van de beoordeling van de aanvraag moeten worden opgelegd, maar ook indien de onregelmatigheden pas aan het licht komen indien de Europese subsidie reeds is uitbetaald 15 Gelet hierop, is mijns inziens een afzonderlijke bevoegdheidsgrondslag in het nationale recht noodzakelijk.

De vraag die vervolgens rijst is in hoeverre deze grondslag in een wet in formele zin moet zijn neergelegd. Voor de bevoegdheden tot het opleggen van Europese administratieve sancties die wel zijn geregeld in het nationale recht, geldt dat zij niet in een wet in formele zin zijn neergelegd, maar in een amvb16 of een provinciale verordening.17 Voor zover de subsidietitel van de Awb geen bevoegdheid kent om deze sancties op te leggen, ontstaat vanuit nationaalrechtelijk perspectief strijd met de Awb.18 De materiële bevoegdheid tot het opleggen van de Europese administratieve sancties is echter neergelegd in Europese subsidieverordeningen die voorrang hebben op de subsidietitel van de Awb. De subsidietitel van de Awb is in zoverre dan ook niet van toepassing. Om verwarring te voorkomen, verdient het echter de voorkeur dat in de Wet inzake Europese subsidies wordt neergelegd dat het bestuursorgaan dat bevoegd is de Europese subsidie te verstrekken, ook bevoegd is de in de Europese subsidieverordeningen voorgeschreven Europese administratieve sancties op te leggen. Hiermee wordt duidelijk dat de subsidietitel van de Awb in zoverre geen betekenis heeft.

In een lagere subsidieregeling kan vervolgens per Europese subsidie worden gespecificeerd om welke Europeesrechtelijke administratieve sancties het gaat. Daarbij moet worden voorkomen dat de suggestie wordt gewekt dat de nationale gelding van Europeesrechtelijke administratieve sancties afhankelijk is van 'nationale incorporatie' van deze sancties. Een mogelijkheid is dat in een lagere subsidieregeling wordt neergelegd dat het desbetreffende subsidieverstrekkende bestuursorgaan bevoegd is de sancties op te leggen als bedoeld in bijvoorbeeld de Commissieverordening nr. 1122/2009.20 De materiële bevoegdheid is neergelegd in de Europese verordening; de institutionele bevoegdheid is neergelegd in een lagere subsidieregeling die is gebaseerd op een wet in formele zin waarin voor het subsidieverstrekkende bestuursorgaan de algemene bevoegdheid tot het opleggen van Europeesrechtelijke administratieve sancties is neergelegd.