11.1 Beantwoording van de onderzoeksvraag

In dit proefschrift staat de vraag centraal wat de juridische consequenties zijn van Europese economische en monetaire integratie voor het Nederlandse budgetrecht. Aan het einde van het tweede deel is hierover al het een en ander opgemerkt.1 Verschillende Europese mechanismen zijn aangewezen die de uitoefening van het budgetrecht beïnvloeden. Er is een systeem tot stand gekomen met eisen en voorschriften voor de nationale begrotingen, met Europees toezicht daarop en in het uiterste geval met sancties bij niet-naleving. Een onderscheid moet hierbij worden gemaakt tussen enerzijds de inhoudelijke Europese beïnvloeding van de nationale begroting en anderzijds de gevolgen van Europese maatregelen voor het begrotingsproces.

Inhoudelijk kan sturing door Europese instellingen plaatsvinden via het preventieve multilaterale toezicht, zolang een lidstaat geen buitensporig tekort heeft. In het kader van het Europees semester krijgt een lidstaat naar aanleiding van de aanbieding van het stabiliteitsprogramma (niet-bindende) aanbevelingen. Heeft een lidstaat een buitensporig tekort, dan gaat het correctieve deel van het Stabiliteits- en Groeipact een rol spelen. Dit is het geval bij een overheidstekort van (meer dan) drie procent van het bbp of een schuld van zestig procent of meer. Boetes behoren dan uiteindelijk tot de mogelijkheden.

Daarnaast moeten lidstaten bij de opstelling van de begroting rekening houden met de afgesproken normen voor de middellangetermijndoelstelling. Op grond van het six-pack en het Stabiliteitsverdrag moet een begroting in evenwicht zijn of een overschot vertonen. Het gaat daarbij, in tegenstelling tot bij de drieprocentsgrens, niet om het feitelijke tekort, maar om het structurele tekort. Het feitelijke tekort wordt dan gecorrigeerd voor tijdelijke, conjuncturele invloeden. Aan de eis van is voldaan als een lidstaat zijn landspecifieke middellangetermijndoelstelling haalt. Voor deze landspecifieke middellangetermijndoelstelling geldt sinds het Stabiliteitsverdrag slechts een zeer beperkte manoeuvreerruimte: de ondergrens ligt in beginsel op een tekort van 0,5 procent van het bbp.

Wijkt een begrotingssituatie significant af van de middellangetermijndoelstelling en van het aanpassingstraject daarheen, dan volgen aanbevelingen, die bij niet-naleving op grond van het six-pack in het uiterste geval tot sancties in de vorm van een rentedragend deposito kunnen leiden. Het deposito en de opgebouwde rente worden teruggegeven als de begrotingssituatie van een lidstaat is verbeterd. Sinds het six-pack zijn dus ook in het preventieve deel van het Stabiliteits- en Groeipact al sancties mogelijk. Belangrijk is dat in deze fase er nog geen sprake is van een buitensporig tekort, maar van een afwijking van (het aanpassingstraject richting) de middellangetermijndoelstelling. Alleen indien het structurele tekort binnen de grens van 0,5 procent van het bbp blijft, kunnen lidstaten Europese aanbevelingen in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact naast zich neerleggen zonder het risico op sancties te lopen.

Ditzelfde geldt voor de macro-economische onevenwichtighedenprocedure. Daarmee is het toezicht op economisch beleid verruimd tot meer dan enkel budgettaire controle. Via een scorebord met door de Europese Commissie vastgestelde indicatoren wordt bezien of er in een lidstaat sprake is van zogenoemde onevenwichtigheden. Is dat het geval, dan volgen aanbevelingen. Net als bij het Stabiliteits- en Groeipact zijn deze aanbevelingen in eerste instantie vrijblijvend. Is echter sprake van buitensporige onevenwichtigheden, dan kunnen boetes volgen op het niet in acht nemen van de Europese aanbevelingen.

Deze verschillende regelingen moeten voorkomen dat een lidstaat een beroep doet op het ESM. Is dat desalniettemin nodig, dan worden hieraan strenge voorwaarden verbonden. De zeggenschap van het parlement bij de inrichting van de begroting is dan minimaal, omdat de betreffende lidstaat in dat geval afhankelijk is van de financiële steun vanuit het ESM. De voorwaarden die aan die steun worden verbonden, grijpen diep in op het nationale begrotingsbeleid.

Naast deze ruimte voor inhoudelijke Europese beïnvloeding van de nationale begroting, hebben de Europese regelingen ook gevolgen voor het nationale begrotingsproces. Deze consequenties moeten echter niet overschat worden. Het six-pack en het two-pack voegen verschillende data toe aan de begrotingscyclus. Op grond van het Europees semester moeten lidstaten uiterlijk eind april stabiliteitsprogramma's overleggen, met daarin hun begrotingsplannen.2 Artikel 2.22 Cw 2016 bepaalt dat de minister van Financiën dit programma aanbiedt aan de Staten-Generaal. In de praktijk wijden beide Kamers hieraan jaarlijks een debat, voordat het naar de Europese Commissie wordt opgestuurd.3 Half oktober moeten vervolgens de ontwerpbegrotingen worden toegezonden, en de begroting zelf moet op uiterlijk 31 december zijn aangenomen (‘objectieve redenen buiten de macht van de overheid’ daargelaten).4

Toch is daarmee de begrotingscyclus niet wezenlijk veranderd. Het stabiliteitsprogramma bevat slechts informatie op hoofdlijnen. De meer gedetailleerde beslissingen volgen pas bij het opstellen van de begroting, op basis van de meest recente economische parameters. Bovendien deelde de regering ook in het oorspronkelijke nationale begrotingsproces in het voorjaar al de nodige budgettaire informatie met het parlement, bijvoorbeeld door middel van de Voorjaarsnota. Van een verschuiving van het zwaartepunt van de begrotingsbehandeling van het najaar naar het voorjaar is daarom naar mijn mening geen sprake.5 Daarnaast werd ook op nationaal niveau al gestreefd naar het aannemen van begrotingen voor de start van het nieuwe jaar. De consequenties van de Europese regelingen voor het nationale begrotingsproces zijn dus beperkt.

Wat betekenen deze Europese mechanismen nu voor het Nederlandse budgetrecht? Om een goed beeld van de juridische consequenties van Europese integratie voor het Nederlandse budgetrecht te kunnen schetsen, is in dit proefschrift aan het budgetrecht een formele en een materiële component toegekend.6 Zoals bleek in het eerste deel van dit proefschrift wordt dit onderscheid sinds de eurocrisis steeds vaker toegepast. Een formele interpretatie van het budgetrecht richt zich op het bij wet mede vaststellen van begrotingen door het parlement.7 Het materiële budgetrecht stelt de zeggenschap van het parlement over bestedingen centraal. Het parlement moet in het kader van het materiële budgetrecht in meerderheid concrete voorgenomen overheidsuitgaven goed- of afkeuren, waarvoor vereist is dat het geïnformeerd wordt over die voornemens.8

Aan de vaststelling van begrotingen bij wet is niets veranderd. Het formele budgetrecht is daarmee onaangetast. De gevolgen van Europese integratie voor het materiële budgetrecht zijn diffuser. Een onderscheid moet worden gemaakt tussen de theorie en de praktijk. Zoals het bovenstaande laat zien zijn er verschillende mechanismen die in ieder geval in theorie de uitoefening van het nationale budgetrecht beïnvloeden. Deze mechanismen zijn grotendeels gebouwd op een systeem van aanbevelingen en sancties. Inhoudelijk kunnen deze aanbevelingen betrekking hebben op een zeer breed scala aan onderwerpen, variërend van meer economische aangelegenheden tot kwesties omtrent de inrichting van de verzorgingsstaat en zelfs van de rechtsstaat.9 Enerzijds zijn de aanbevelingen zelf weliswaar niet-bindend, maar het idee is dat de begrotingswetgever aan deze adviezen toch een zeker gewicht zal toekennen, indien die bij niet-naleving gevolgd kunnen worden door sancties.10 Hoe ‘dwingend’ de aanbevelingen zijn, is, zoals hierboven geschetst, afhankelijk van de economische positie van een lidstaat. Voldoet een lidstaat aan zijn middellangetermijndoelstelling, dan is er de meeste ruimte voor de wetgever om begrotingen naar eigen wens in te richten, binnen de afgesproken Europese normen voor met name het tekort, de staatsschuld en de middellangetermijndoelstelling. Aan de andere kant van het spectrum bevindt zich een lidstaat die financiële bijstand nodig heeft. In dat geval is de zeggenschap van het parlement marginaal.

Anderzijds laat onderzoek naar de naleving van de Europese afspraken over het overheidstekort, de staatsschuld en de middellangetermijndoelstelling zoals gezegd zien dat Europese lidstaten deze normen niet per se als verplichte kaders voor hun begrotingen zien.11 Ook blijken lidstaten zich in de praktijk weinig aan te trekken van de landspecifieke aanbevelingen die onderdeel uitmaken van het Europees Semester, zeker als die aanbevelingen niet in lijn zijn met de politieke voorkeuren van de regeringspartijen.12 Verschillende onderzoeken laten zien dat de daadwerkelijke implementatie van Europese aanbevelingen bescheiden is.13 Zo worden voor 2015 percentages genoemd van slechts 4 procent voor het volledig voldoen aan de aanbevelingen.14 Bij 44 procent is er enige vooruitgang en bij de overige 52 geen of is die slechts zeer beperkt. Bovendien is de mate van volledige implementatie van 2012 tot en met 2015 gehalveerd van 11 procent naar de genoemde 4 procent en is het gedeelte waarop geen voortgang wordt geboekt, toegenomen.15 Hoewel de verschillende onderzoeken door het gebruik van andere methoden niet geheel tot dezelfde uitkomsten leiden, wordt de algemene conclusie dat de impact van de Europese aanbevelingen laag is, breed gedeeld.

Bovendien zijn nog nooit sinds de totstandkoming van het Stabiliteits- en Groeipact daadwerkelijk boetes zijn opgelegd. Op grond van de Europese afspraken had de EU volgens dagblad NRC Handelsblad tot en met mei 2016 maar liefst 113 miljard euro aan boetes kunnen innen, maar deze stap bleek politiek steeds opnieuw niet haalbaar.16 Gelet op die ontwikkeling is het de vraag in hoeverre er van de mogelijkheid van boetes een dreiging blijft uitgaan die een effect heeft op de totstandkoming van begrotingen.

De handhaafbaarheid van de Europese afspraken, indien een lidstaat bereid is te accepteren dat hij Europese (verdrags)verplichtingen schendt, blijft daarmee een onoplosbaar vraagstuk. De eerder genoemde voorlichting van de Raad van State van november 2017, waarin op verzoek van de Tweede Kamer onder andere suggesties worden gedaan ter verbetering van de naleving van de Europese afspraken, komt in de volgende paragraaf aan de orde.17 Voor nu is met name van belang dat er in de praktijk alle ruimte blijkt te zijn voor lidstaten om begrotingen op eigen wijze vorm te geven.

Los van hoe tegen deze gevolgen van Europese integratie voor het materiële budgetrecht wordt aangekeken, is het echter vooral opvallend dat regering en Staten-Generaal aan het budgetrecht in het kader van Europese integratie een overwegend formele interpretatie hebben gegeven. Het tweede deel van dit proefschrift liet dit zien in antwoord op de tweede subvraag. Het Verdrag van Maastricht introduceerde Europeesrechtelijke grenzen aan de overheidsfinanciën. Dit leverde een beperking van de bewegingsruimte voor het parlement op bij de vaststelling van begrotingen. Volgens de regering leidden de veranderde keuzemogelijkheden echter niet tot een aantasting van het budgetrecht, waaruit blijkt dat de regering een formele interpretatie van dit recht hanteerde. Ook tijdens de eurocrisis bleken regering en parlement uit te gaan van een formele invulling van het budgetrecht. Het parlement nam genoegen met de eenmalige goedkeuring van de Europese noodfondsen, waardoor het nu aan de regering is om te besluiten over de daadwerkelijke steunverlening. Het parlement gaf daarmee de zeggenschap uit handen over de inzet van de Europese noodfondsen, zoals het ESM, en dus over de vraag aan welke lidstaten steun zou worden verleend, voor welk bedrag en onder welke voorwaarden. Ook in het kader van de parlementaire behandeling van het Stabiliteitsverdrag bleek dat het budgetrecht in de ogen van de regering met name de bevoegdheid omvat om begrotingen mede vast te stellen.

Het parlement heeft daarbij zelf geaccepteerd dat aan het budgetrecht geen materiële invulling is gegeven. Zoals in hoofdstuk 5 naar aanleiding van de eerste subvraag van dit proefschrift bleek, sluit een materiële interpretatie van het budgetrecht het meest aan bij de in dat hoofdstuk gegeven schets van de omvang en betekenis van dit recht.18 De ontwikkeling van het budgetrecht stond in het teken van toenemende zeggenschap van het parlement bij de besteding van overheidsgelden. Dit leidde tot een discussie in de staatsrechtelijke literatuur over de vraag welke mate van zeggenschap hoort bij de bijzondere aard van dit recht. Inmiddels is die discussie over de omvang van het budgetrecht vooral gericht op de feitelijke mate van zeggenschap van het parlement, en niet zozeer meer op de mate van zeggenschap die principieel aan het parlement wordt toegekend bij de uitoefening van het budgetrecht. Die zeggenschap zelf is in de literatuur weinig omstreden. Dit biedt aanknopingspunten voor een materiële benadering van het budgetrecht, omdat juist de zeggenschap van het parlement centraal stond bij de ontwikkeling van het budgetrecht en die tegenwoordig grotendeels verondersteld wordt. Een materiële invulling van het budgetrecht zou daarom het meest voor de hand hebben gelegen. Bovendien is de positie van het parlement bij een materiële benadering sterker dan bij een formele interpretatie. Ook om die reden viel te verwachten dat het parlement bij een keuze tussen beide interpretaties eerder voor een materiële invulling zou gaan. De regering en de Staten-Generaal besloten echter anders en gaven aan het budgetrecht in het kader van Europese integratie een overwegend formele interpretatie.

De invulling van het budgetrecht in Nederland in het kader van Europese integratie vertoont grote verschillen met de interpretatie van ditzelfde recht in Duitsland, zoals aan de orde kwam in het vorige hoofdstuk. Het Duitse budgetrecht kent, anders dan het Nederlandse, een duidelijk materiele component. Deze materiële invulling van het budgetrecht wordt gebaseerd op een inhoudelijke uitleg van het democratiebeginsel en geeft daarmee mede uitdrukking aan het in het Grundgesetz verankerde principe van volkssoevereiniteit. Hoewel de Nederlandse Grondwet geen vergelijkbare bepalingen over democratie en soevereiniteit kent, had een materiële interpretatie van het budgetrecht in het kader van Europese integratie ook in Nederland voor de hand gelegen, zoals het bovenstaande liet zien.

In het derde deel stond de derde subvraag van dit onderzoek centraal, hoe in Duitsland invulling wordt gegeven aan dit materiële budgetrecht in het kader van Europese integratie. Hieruit bleek dat de inhoudelijke verantwoordelijkheid voor de begroting op grond van die materiële benadering bij de Bondsdag (en de Bondsregering) moet blijven. De Bondsdag moet zelfstandig en in vrijheid beslissingen kunnen nemen over de begroting. Dat betekent niet dat Duitsland zich in EU-verband niet zou kunnen verbinden aan een bepaald economisch beleid. Van een schending van het budgetrecht zou pas sprake zijn als betalingsverplichtingen voor de toekomst ertoe leiden dat de budgetautonomie, in ieder geval voor een aanzienlijke tijdsduur, niet alleen begrensd wordt, maar daadwerkelijk vrijwel niets meer voorstelt.

Die Duitse, materiële opvatting van het budgetrecht op basis van het democratiebeginsel leidt tot verschillende grenzen aan Europese economische samenwerking. Zo mag het budgetrecht zowel de jure als de facto niet worden overdragen aan de EU. Ook mag het parlement niet instemmen met vage autorisaties waardoor de regering of EU-instellingen het budgetrecht feitelijk invullen. Tot slot moet het parlement instemmen met de aanwending van de noodfondsen en invloed houden op de wijze waarop die worden ingezet. De Nederlandse invulling van het budgetrecht erkent zoals gezegd geen van deze grenzen expliciet. Dit leidt tot een groot verschil in rechtspositie tussen het Duitse en het Nederlandse parlement bij de Europese steunmaatregelen die sinds de eurocrisis tot stand zijn gekomen, zoals het ESM.19

De juridische consequenties van Europese integratie voor het nationale budgetrecht zijn daarmee in Nederland verstrekkender dan in Duitsland. Hiervoor zijn de Europese mechanismen geschetst die de uitoefening van het budgetrecht, zowel inhoudelijk als procedureel, beïnvloeden. Hetzelfde geldt in grote lijnen voor Duitsland, aangezien het gaat om dezelfde Europese regelingen. Daarnaast blijkt uit het voorgaande echter dat Europese economische en monetaire integratie ertoe heeft geleid dat de positie van het Nederlandse parlement zwakker is dan die van het Duitse bij sommige Europese steunmaatregelen, zoals het ESM. Zo heeft het Nederlandse parlement, anders dan het Duitse, geen instemmingsrecht bij ESM-steunbesluiten. De zwakkere positie van het Nederlandse parlement bij Europese steunmaatregelen is daarmee een minstens zo belangrijke consequentie voor de uitoefening van het nationale budgetrecht, die gepaard gaat met een formele interpretatie van dit recht. Hoewel de Europese regelingen die gelden voor Nederland en Duitsland dus gelijk zijn, zijn de consequenties daarvan voor het nationale budgetrecht dat niet.20