11.5 Aanbevelingen

Een (juridisch) proefschrift mondt vaak uit in aanbevelingen, veelal gericht op wetswijzigingen. Zou ook dit onderzoek moeten leiden tot een (grond-) wetswijziging? Hiervoor is ingegaan op de voor- en nadelen van een formele en een materiële invulling van het budgetrecht. De keuze tussen beide is zoals gezegd vooral een politieke, waarover het parlement dient te beslissen. Zou het parlement de voorkeur geven aan een formele benadering, zoals die tot nu toe gevolgd is in het kader van Europese integratie, dan zijn wijzigingen niet nodig.

Dat kan anders zijn indien het parlement zou besluiten om het budgetrecht voortaan in alle gevallen materieel te interpreteren. Voor dit besluit is op zichzelf geen (grond)wetswijziging vereist. Zoals gezegd sluit die benadering immers het meest aan bij de in hoofdstuk 5 gegeven schets van de omvang en betekenis van het budgetrecht.1 Goed voorstelbaar is daarom dat het parlement aan artikel 105 Gw voortaan in alle gevallen een materiële invulling zal geven. Deze nieuwe invulling zou het parlement simpelweg in de praktijk kunnen toepassen.

Tegelijkertijd is denkbaar dat de keuze van het parlement voor het materiële budgetrecht wel gepaard zou gaan met een verankering daarvan. Op die manier kan het verschil met de interpretatie van het budgetrecht in het kader van Europese integratie door de regering en het parlement van de afgelopen jaren duidelijker worden geaccentueerd. Ik zie voor een verankering van het materiële budgetrecht drie mogelijkheden.

Ten eerste kunnen beide Kamers een motie aannemen waarin zij de materiële lezing van het budgetrecht uiteenzetten en afkondigen. Deze optie kent verschillende nadelen. Zo heeft een motie normaliter de vorm van een wens of oordeel van de Kamer, gericht aan de regering. Daarvan is in deze context geen sprake. Eerder zou het parlement via een motie met daarin de materiële lezing van het budgetrecht omschreven, zichzelf proberen te binden. Een volgend parlement is echter niet gehouden aan een dergelijke motie. Een motie is daarom geen geschikt instrument om een andere invulling van het budgetrecht mee vast te leggen.

Een tweede mogelijkheid om het materiële budgetrecht te verankeren is via het al bestaande wetsvoorstel om een algemene bepaling aan de Grondwet toe te voegen.2 De tekst van die bepaling luidt, na aanvaarding van een amendement van VVD-Kamerlid Koopmans: ‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.’3 De Tweede Kamer nam het voorstel hiertoe in eerste lezing aan op 6 juni 2017.4 Met deze bepaling zou het democratieprincipe ook in de Nederlandse Grondwet vastgelegd worden. Analoog aan de materiële interpretatie van het budgetrecht in Duitsland, die voortvloeit uit het democratiebeginsel in het Grundgesetz, zou de codificatie van het democratieprincipe ook in Nederland een dergelijke impuls kunnen geven aan de invulling van het budgetrecht. In de memorie van toelichting bij het voorstel staat bijvoorbeeld:

Het parlement zou zo artikel 105 Gw in het licht van het democratiebeginsel uit de algemene bepaling op materiële wijze kunnen interpreteren.

Uit de memorie van toelichting blijkt overigens dat de regering niet beoogt om met deze bepaling een wezenlijke wijziging van het Nederlandse rechtssysteem teweeg te brengen. Zo valt daarin te lezen: ‘Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat met de algemene bepaling verandering wordt aangebracht in het genuanceerde samenstel van regels die ons constitutionele stelsel vormen.’6 Het is de vraag of een verankering van het materiële budgetrecht via de voorgestelde algemene bepaling binnen deze zienswijze van de regering past. Dat laat echter onverlet dat het parlement de codificatie van de algemene bepaling kan aangrijpen om een uitdrukkelijke keuze voor een materiële interpretatie van het budgetrecht kenbaar te maken.

Nadeel van deze optie is dat de materiële invulling van het budgetrecht dan nog steeds niet expliciet is vastgelegd. Die materiële interpretatie van het budgetrecht moet dan via de algemene bepaling in artikel 105 Gw ingelezen worden. Ten derde zou daarom de materiële norm zelf een plaats kunnen krijgen in regelgeving. Dit kan mijns inziens op drie verschillende plaatsen, namelijk in de Reglementen van Orde van de Tweede en Eerste Kamer, in de Comptabiliteitswet of in de Wet HOF. Hieronder ga ik in op de vraag welke van deze regelingen het meest geschikt is voor een verankering van een materiële interpretatie van het budgetrecht. In alle gevallen zou de bepaling eenzelfde structuur krijgen. Voortbordurend op de Duitse situatie zou in een van deze regelingen namelijk opgenomen kunnen worden dat beide Kamers moeten instemmen met ieder besluit dat de algehele budgettaire verantwoordelijkheid van de Staten-Generaal raakt. Zoals hiervoor aan de orde kwam, is in Duitsland zowel bij de EFSF als bij het ESM wetgeving tot stand gekomen, die de positie van de Bondsdag bij die steunfondsen regelt. In beide gevallen is instemming van de Bondsdag vereist bij aangelegenheden die de algehele budgettaire verantwoordelijkheid van de Bondsdag raken.7 Beide wetten specificeren vervolgens wanneer daarvan sprake is, wat in ieder geval zo is bij de inzet van die steunfondsen. Door in algemene zin in een van de hiervoor genoemde regelingen op te nemen dat beide Kamers moeten instemmen met ieder besluit dat de algehele budgettaire verantwoordelijkheid van de Staten-Generaal raakt, kan de materiële interpretatie voor alle toekomstige toepassingen van het budgetrecht verankerd worden. Hoewel het begrip 'algehele budgettaire verantwoordelijkheid' tamelijk vaag is, blijkt uit de eerste ervaringen van het Duitse stelsel daarmee niet dat dit tot grote problemen leidt. Het is daarbij aan het parlement om te beslissen wanneer er precies sprake is van die algehele budgettaire verantwoordelijkheid.

Een meer inhoudelijke beschrijving van het materiële budgetrecht lijkt mij nauwelijks mogelijk. Zoals hiervoor aan de orde kwam, is het immers lastig om aan een materiële invulling van het budgetrecht een duidelijke (kwantitatieve of andersoortige) grens te trekken. Dat toont ook direct het nadeel van deze optie (en materiële normen in het algemeen): een dergelijke bepaling heeft altijd een zekere vaagheid. Het voordeel dat hier echter tegenover staat, is dat de invoering van een dergelijke norm eraan kan bijdragen dat over de vraag of een (Europese) regeling het materiële budgetrecht schendt, in ieder geval meer discussie zal plaatsvinden.

Naast de voorgestelde bepaling in een van de hiervoor genoemde regelingen, is het ook denkbaar dat bij eventuele toekomstige Europese maatregelen die het budgetrecht raken naar Duits voorbeeld afzonderlijke wetgeving tot stand komt, die de positie van het parlement daarbij in meer concrete zin regelt. Dit is mijns inziens in ieder geval wenselijk, omdat dat meer duidelijkheid creëert over de positie van het parlement bij dergelijke maatregelen. Ook zal de wetsprocedure die hieraan vooraf gaat, leiden tot een meer fundamenteel debat over hoe de betrokkenheid van het parlement bij nieuwe stappen van Europese integratie vorm zou moeten krijgen. Mocht het parlement besluiten om het budgetrecht voortaan in alle gevallen materieel in te vullen, dan zou ook over zijn betrokkenheid bij de al opgerichte noodfondsen nog wetgeving tot stand kunnen komen, die dan in de plaats zou komen van het eerder besproken informatieprotocol.8

Welke van de hiervoor genoemde regelingen is nu het meest geschikt voor een verankering van het materiële budgetrecht: de Reglementen van Orde van de Tweede en Eerste Kamer, de Comptabiliteitswet of de Wet HOF? Duidelijk is dat een codificatie van het materiële budgetrecht sterker is via een wet in formele zin dan via de Reglementen van Orde. Beide Kamers kunnen immers te allen tijde van hun Reglement van Orde afwijken, indien geen van de leden zich daartegen verzet.9 Ook dient de regering in het geval van een wetswijziging in te stemmen met de materiële benadering van het budgetrecht. Dat is mijns inziens overigens niet noodzakelijk. Al hebben de Staten-Generaal het budgetrecht in het kader van Europese integratie tot op heden overwegend formeel geïnterpreteerd, aan het parlement komt zowel het formele als het materiële budgetrecht toe. De keuze van het parlement om het budgetrecht voortaan in alle gevallen materieel in te kleuren, behoeft daarom mijns inziens geen instemming van de regering. Wel kan een dergelijke instemming bijdragen aan de legitimiteit van deze beslissing. Een wettelijke codificatie ligt om voormelde redenen mijns inziens meer voor de hand dan het vastleggen van het materiële budgetrecht via de Reglementen van Orde van de Tweede en Eerste Kamer.

Zowel de Comptabiliteitswet als de Wet HOF, die beide gericht zijn op de overheidsfinanciën, is voor een codificatie van het materiële budgetrecht mijns inziens qua inhoud geschikt. De voorgestelde bepaling om beide Kamers te laten instemmen met ieder besluit dat de algehele budgettaire verantwoordelijkheid van de Staten-Generaal raakt, doorbreekt weliswaar enigszins het wat technische karakter van beide wetten, maar dat laat mijns inziens onverlet dat een dergelijke bepaling inhoudelijk bij beide wetten zou aansluiten. De Comptabiliteitswet bevat daarbij meer algemene uitgangspunten rondom de overheidsfinanciën, terwijl de Wet HOF eerder specifieke bepalingen over het begrotingsbeleid bevat. Dit maakt de Comptabiliteitswet mijns inziens het meest geschikt voor de hiervoor voorgestelde wettelijke verankering van het materiële budgetrecht.

Zoals gezegd is een wetswijziging niet nodig voor een materiële invulling van het budgetrecht. Het parlement kan aan het budgetrecht ook zonder wetswijziging voortaan een materiële invulling geven, voor zover het die benadering wenselijk acht. Toch is invoering van een dergelijke norm in de Comptabiliteitswet mijns inziens nuttig. Dit zou ertoe leiden dat voor de toekomst verzekerd is dat bij maatregelen met grote financiële consequenties discussie plaatsvindt over de vraag of de algehele budgettaire verantwoordelijkheid van de Staten-Generaal voldoende gewaarborgd is. Het is daarbij zoals gezegd aan parlementariërs om te bepalen wanneer precies sprake is van de algehele budgettaire verantwoordelijkheid van de Staten-Generaal. Zij zouden daarom, met name in een andere samenstelling dan waarin met deze bepaling is ingestemd, aan die bepaling ook een minimale (minder materiële) invulling kunnen geven. Dit laat zien dat het vooral aan parlementsleden zelf is om de grenzen van het budgetrecht te bewaken. De parlementaire behandeling van de verschillende stappen van Europese integratie, zoals weergegeven in het tweede deel van dit proefschrift, illustreert dat het debat over de consequenties van die maatregelen voor het parlementaire budgetrecht vooral halfslachtig is. Steeds keren dezelfde debatten terug, bijvoorbeeld over soevereiniteit en over de begrotingsautonomie van het parlement. Kritische opmerkingen worden gemaakt over het verloren gaan van de eigen zeggenschap over de besteding van de belastingopbrengsten, zonder dat de Staten-Generaal harde grenzen trekken. Of deze grenzen wenselijk zijn, is de vraag. Maar de debatten die tot nu toe over de verschillende stappen van Europese integratie plaatsvonden, lijken geïnspireerd op een materiële interpretatie van het budgetrecht, zonder dat daadwerkelijk de keuze daartoe gemaakt wordt. Zou het parlement die keuze wel maken en vastleggen in de Comptabiliteitswet op de wijze zoals hiervoor voorgesteld, dan kan het (ook in toekomstige samenstellingen) minder makkelijk aan het budgetrecht slechts een formele invulling geven. Ook het schetsen van de aanleiding voor die wijziging van de Comptabiliteitswet in de toelichting, namelijk de tot nu toe beperkte uitleg van het budgetrecht in het kader van Europese integratie, draagt daaraan bij. Codificatie van het materiële budgetrecht verankert zo de mijns inziens onmisbare zeggenschap van het parlement bij de besteding van overheidsgelden.