Rb. Noord-Holland, 03-03-2023, nr. HAA 21/1041

Als het bestuursorgaan ondanks het feit dat niet tijdig bezwaar is gemaakt toch een inhoudelijk besluit neemt en de belanghebbende tot wie de beslissing op bezwaar is gericht daarna beroep instelt tegen dat besluit, dan vergt zijn rechtszekerheid dat hem niet door de bestuursrechter, ambtshalve of op initiatief van het bestuursorgaan, wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was.”

11. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 16 juli 2021, ECLI:NL:HR:2021:1153, het volgende overwogen:

“4.3.2 Het bestuursorgaan moet beoordelen of een bij hem ingediend bezwaarschrift tijdig (artikelen 6:7 tot en met 6:9 van de Awb) is ingediend. De rechtbank moet beoordelen of het beroep tijdig is ingesteld, en het hof moet hetzelfde doen met betrekking tot het bij hem ingestelde (hoger) beroep. Waar in dit arrest over tijdigheid van een ingediend rechtsmiddel wordt gesproken, wordt daaronder mede verstaan de verschoonbaarheid van de te late indiening daarvan (artikel 6:11 Awb).4.3.3 Tot nu toe komt het in de praktijk voor dat de rechter ook de tijdigheid van een bij het bestuursorgaan ingediend bezwaarschrift ambtshalve beoordeelt. De Hoge Raad heeft deze praktijk in belastingzaken in het verleden aanvaard.1.De Hoge Raad ziet echter aanleiding deze rechtspraak te heroverwegen. De hiervoor in 4.3.2 vermelde bepalingen van de Awb brengen namelijk niet zonder meer mee dat in een volgende instantie ambtshalve de tijdigheid van het aanwenden van een rechtsmiddel in de vorige instantie opnieuw moet worden beoordeeld. Verder valt niet in te zien welk zwaarwegend belang gediend kan zijn met ambtshalve beoordeling van die ontvankelijkheid in (hoger) beroep.4.3.4 Gelet op hetgeen in 4.3.2 en 4.3.3 is overwogen, zal de Hoge Raad voortaan het uitgangspunt hanteren dat de rechter de tijdigheid van een bezwaar of beroep in een vorige instantie niet ambtshalve behoort te beoordelen. In zoverre komt de Hoge Raad terug van de hiervoor in 4.3.3 bedoelde rechtspraak. Dit betekent dat de rechtbank het bij het bestuursorgaan gemaakte bezwaar niet ambtshalve wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk mag verklaren, en dat het hof het bij de rechtbank ingestelde beroep of het bij het bestuursorgaan gemaakte bezwaar niet ambtshalve wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk mag verklaren.”

12. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in haar uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS: 2021:1730, het volgende overwogen:

“5. In navolging van de Centrale Raad van Beroep - zie zijn uitspraak van 9 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1500 - zal de Afdeling voortaan het uitgangspunt hanteren dat de bestuursrechter de tijdigheid van bezwaar niet ambtshalve of op initiatief van het bestuursorgaan behoort te beoordelen. Dat betekent dat als het bestuursorgaan een inhoudelijk besluit heeft genomen en de belanghebbende tot wie de beslissing op bezwaar is gericht daarna beroep instelt tegen dat besluit, belanghebbende niet door de bestuursrechter, ambtshalve of op initiatief van het bestuursorgaan, wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was.”

13. Uit de hiervoor vermelde uitspraken van de CRvB en de Afdeling en het arrest van de Hoge Raad volgt dat de rechter de tijdigheid van een bezwaar niet (langer) ambtshalve behoort te beoordelen. In dit geval heeft verweerder de tijdigheid van het bezwaar in beroep echter aan de orde gesteld, waarmee dit een geschilpunt van partijen is geworden. Aangezien verweerder bij uitspraak op bezwaar een inhoudelijk besluit heeft genomen, volgt uit de vermelde uitspraken van de CRvB en de Afdeling dat de rechtszekerheid er aan in de weg staat dat het bestuursorgaan eiseres tegenwerpt dat het bezwaar niet tijdig was. Hoewel de Hoge Raad niet lijkt uit te sluiten dat de ontvankelijkheid van het bezwaar in een geval als dit in beroep alsnog ter discussie wordt gesteld, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien welk zwaarwegend belang gediend kan zijn bij het in beroep alsnog niet-ontvankelijk verklaren van een bezwaar waarop reeds inhoudelijk is beslist. De rechtbank verwerpt daarom het verweer dat het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

Verbindendheid Legesverordening 2016

14. De raad van gemeente Bergen heeft bij raadsbesluit van 10 december 2015 de Legesverordening 2016 en de bijbehorende tarieventabel vastgesteld. De Legesverordening 2016 en de daarbij behorende tarieventabel zijn bekendgemaakt door publicatie in het gemeenteblad van de gemeente Bergen van16 december 2015, nr. 121430.

15. De Legesverordening 2016 bepaalt, voor zover hier van belang:

“Artikel 2 Belastbaar feit

Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor:a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;

[…]

Artikel 3 Belastingplicht

Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst […] dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend of de handelingen zijn verricht.

Artikel 5 Maatstaven van heffing en tarieven

1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende Tarieventabel.[...]”

16. In de bij de Legesverordening 2016 behorende tarieventabel is, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen:

“Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunningHoofdstuk 1 Begripsomschrijvingen

[…]2.1.1 Voor de toepassing van deze titel wordt verstaan onder:[…]2.1.1.2 Bouwkosten: de aanneemsom exclusief omzetbelasting, bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken 1989 (UAV 1989), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten, exclusief omzetbelasting, bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd. Indien het bouwen geheel of gedeeltelijk door zelfwerkzaamheid geschiedt wordt in deze titel onder bouwkosten verstaan: de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft;

[…]Hoofdstuk 3 Omgevingsvergunning2.3 Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of 2.3 handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk en hoofdstuk 4 van deze titel. In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd.

Bouwactiviteiten2.3.1.1 Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief:

[…]

2.3.1.1.2 als de bouwkosten € 250.000 of meer bedragen: 2,75%

[…]

2.3.1.2 Extra welstandtoets

Onverminderd het bepaalde in onderdeel 2.3.1.1. en 2.2.1.3. bedragen de kosten, indien tijdens de beoordeling een herhaalde welstandstoets noodzakelijk is, per herhaling: € 50,00

[…]

Planologisch strijdig gebruik waarbij tevens sprake is van een bouwactiviteit

Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, en tevens sprake is van een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief, onverminderd het bepaalde in onderdeel 2.3.1:

[…]

2.3.3.2 Indien artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo wordt toegepast (buitenplanse kleine afwijking): 0,75%

[…]

Uitweg/inrit

Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het maken, hebben, veranderen of veranderen van het gebruik van een uitweg waarvoor op grond van een bepaling in een provinciale verordening of van de Algemene plaatselijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, bedraagt het tarief:

€ 102,00”

[…]

Beoordeling bodemrapport

Onverminderd het bepaalde in de voorgaande onderdelen van dit hoofdstuk bedraagt het tarief, indien krachtens wettelijk voorschrift voor de in dat onderdeel bedoelde aanvraag een bodemrapport wordt beoordeeld:2.3.16.1 voor de beoordeling van een milieukundig bodemrapport € 850,00”

17. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1669, het volgende overwogen:

“2.3.3 Onderdeel 8.1.7.1 van de tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2007 van de gemeente Amsterdam (hierna: de Tarieventabel respectievelijk de Legesverordening) gaat voor de bepaling van de heffingsmaatstaf in beginsel uit van de aannemingssom als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor uitvoering van werken 1989 voor het uit te voeren werk. Indien deze aannemingssom ontbreekt, wordt bij wijze van uitzondering gebruik gemaakt van een raming van de bouwkosten, de omzetbelasting daarin niet begrepen, als bedoeld in het normblad NEN 2631.

Met deze regeling is klaarblijkelijk beoogd voor de bepaling van de heffingsmaatstaf zo veel mogelijk aan te sluiten bij hetgeen omtrent de aannemingssom is komen vast te staan. De uitzonderingsbepaling omtrent de raming van de bouwkosten moet derhalve beperkt worden toegepast. Bij de beslissing over de hoogte van de verschuldigde leges dient in het licht daarvan te worden uitgegaan van de werkelijke aanneemsom, ook indien deze eerst is vastgesteld nadat het belastbare feit zich heeft voorgedaan.

[…]2.4.3 De artikelen 139 en 217 van de Gemeentewet stellen eisen aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven. In een geval waarin de gemeentelijke regelgeving in het kader van de omschrijving van de heffingsmaatstaf verwijst naar NEN-normen, is aan voormelde eisen, mede naar hun strekking, voldaan indien de gemeente die normen bekendmaakt door terinzagelegging op de wijze die in artikel 139, lid 3, van de Gemeentewet is voorzien voor bijlagen, en desgevraagd papieren afschriften van die normen verstrekt tegen betaling […]”

18. De definitie van het begrip bouwkosten in de bij de Legesverordening 2016 behorende tarieventabel vertoont zoveel overeenkomsten met de definitie van bouwkosten in de casus van dit arrest, dat de rechtbank er bij de beoordeling van uitgaat dat ook in het onderhavige geval is beoogd voor de bepaling van de heffingsmaatstaf zo veel mogelijk aan te sluiten bij hetgeen omtrent de aanneemsom is komen vast te staan. Vast staat dat een aanneemsom in het onderhavige geval ontbreekt, zodat in beginsel moet worden aangesloten bij een raming van de bouwkosten conform normblad NEN 2631. De rechtbank verwerpt het betoog van eiseres dat uit de uitspraak van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 8 oktober 2019, ECLI:NL:GHARL:2019:8239, volgt dat de Legesverordening 2016 als gevolg van het achterwege blijven van de publicatie van normblad NEN 2631 onverbindend is. In de casus van die uitspraak had de heffingsambtenaar namelijk de heffingsgrondslag geraamd aan de hand van het niet gepubliceerde normblad NEN 2580. In het onderhavige geval heeft eiseres bij de aanvraag zelf een bedrag van € 6.900.000 opgegeven als bouwkosten en is verweerder bij het vaststellen van de aanslag leges uitgegaan van dat bedrag. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het vaststellen van de aanslag leges dus niet is uitgegaan van een raming van de bouwkosten met toepassing van normblad NEN 2631. De vraag of is voldaan aan de voorwaarden voor bekendmaking van dit normblad kan daarom onbesproken blijven (zie voornoemd arrest en de uitspraak van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 22 augustus 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:7187, overweging 4.3).

19. Zoals uit het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1669 volgt, wordt met de wettelijke regeling voor de heffing van leges voor de aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een bouwactiviteit beoogd zo veel mogelijk aan te sluiten bij hetgeen omtrent de aannemingssom is komen vast te staan. Nu eiseres zelf het bedrag aan bouwkosten heeft opgegeven, mocht verweerder ervan uitgaan dat deze opgave een redelijke schatting van de werkelijke aannemingssom, en daarmee de bouwkosten, was en deze opgave gebruiken voor het vaststellen van de leges.

20. Eiseres heeft tegen de hoogte van de leges verder geen grieven gericht. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de aanslag leges terecht aan eiseres heeft opgelegd. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.

Overschrijding redelijke termijn

21. Eiseres verzoekt om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden moet worden aangesloten bij de uitgangspunten als neergelegd in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. Voor een uitspraak in eerste aanleg heeft te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. De termijn vangt als regel aan op het moment waarop verweerder het bezwaarschrift ontvangt. Indien de redelijke termijn is overschreden, dient als uitgangspunt voor de schadevergoeding een tarief te worden gehanteerd van € 500 per half jaar dat die termijn is overschreden, waarbij ter bepaling van de totale vergoeding de geconstateerde overschrijding naar boven wordt afgerond. Voor de behandeling van een bezwaar is een termijn van zes maanden redelijk en voor de behandeling van een beroep een termijn van anderhalf jaar.

22. De berechting van deze zaak is aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder op 12 juni 2018 en geëindigd met de uitspraak van de rechtbank op 3 maart 2023. De voor de procedure in eerste aanleg in aanmerking te nemen termijn bedraagt derhalve afgerond 57 maanden. Partijen hebben geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die aanleiding kunnen zijn voor de verlenging van de redelijke termijn. De redelijke termijn is daarom overschreden met afgerond 33 maanden. Daarmee correspondeert een vergoeding van immateriële schade van € 3.000.

23. De rechtbank stelt vast dat de uitspraak op bezwaar geen dagtekening of datum van verzending bevat. Zij sluit daarom aan bij de ontvangst van de uitspraak op van bezwaar door eiseres die blijkens de daarop aangebrachte aantekening 26 januari 2021 is. Van de overschrijding met afgerond 33 maanden is een periode van afgerond 26 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant van zeven maanden wordt toegerekend aan de beroepsfase. Verweerder dient daarom 26/33e deel van € 3.000 te betalen (€ 2.364) en de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) 7/33e deel (€ 636).

24. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zal de rechtbank verweerder veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding van € 2.364 en zal zij de minister van Justitie en Veiligheid veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding van € 636.

Proceskosten en griffierecht

25. Vanwege de toegekende schadevergoeding is er aanleiding voor een proceskostenvergoeding. Deze kosten stelt de rechtbank vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en rekening houdend met het arrest van de Hoge Raad 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. De vergoeding bedraagt € 837 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor 0,5 voor het gewicht van de zaak nu de proceskostenvergoeding uitsluitend wordt toegekend vanwege de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn). De proceskostenvergoeding moet deels plaatsvinden door verweerder en deels door de minister van Justitie en Veiligheid, waarbij om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij ieder van hen de helft betaalt. Hetzelfde heeft te gelden voor de vergoeding van het griffierecht van in totaal € 360.