9.8 Toekomstige ontwikkelingen

Naar aanleiding van het Five Presidents’ Report verscheen in mei 2017 een discussienota van de Europese Commissie over de toekomst van de EMU.1 Dit rapport is op dit moment de meest recente stap qua Europese voorstellen voor toekomstige economische integratie tussen de lidstaten en bevat hoofd zakelijk vergelijkbare, nog even weinig uitgewerkte ideeën als de hiervoor besproken stukken. In navolging van die eerdere plannen komen in de discussienota van de Europese Commissie onder andere aan de orde: het gemeenschappelijk uitgeven van staatsobligaties (de zogenoemde eurobonds), een Europese minister van Financiën en bijbehorende ‘Europese thesaurie’, één externe vertegenwoordiger voor de gehele eurozone bij het Internationaal Monetair Fonds en de oprichting van een Europees Monetair Fonds. Ook bespreekt de nota het instellen van een zogenoemde ‘macro-economische stabilisatiefunctie’. Hierbij zou een fonds worden opgezet, waar lidstaten in economisch slechte tijden een beroep op kunnen doen. Zo kan bijvoorbeeld een plotselinge stijging van werkloosheidsuitkeringen bekostigd worden of kunnen overheidsinvesteringen, ondanks bezuinigingen, toch doorgang vinden. Naast deze voorstellen van de Europese Commissie, kwamen ook onder anderen de Franse president Macron, de Duitse bondskanselier Merkel en de Franse econoom Piketty recentelijk ieder afzonderlijk met plannen voor de toekomst van de EMU.2 De discussie spitst zich daarbij met name toe op de ideeën rondom een Europees Monetair Fonds, een (uitgebreidere) Europese begroting en een Europese minister van Financiën. Daarnaast pleiten Macron en Piketty voor een afzonderlijk parlement voor de eurozone, dat kan bestaan uit vertegenwoordigers van nationale parlementen en van het Europees Parlement.

Tot slot is in dit kader de voorlichting van de Raad van State van belang die begin november 2017 verscheen.3 Deze voorlichting kwam tot stand op verzoek van de Tweede Kamer en behandelt twee vragen.4 Ten eerste gaat de voorlichting in op de vraag hoe de naleving van Europese afspraken rondom de EMU kan worden verbeterd.5 Ten tweede verzocht de Tweede Kamer de Raad van State om de verschillende mogelijkheden te schetsen voor de toekomst van de euro en de voor- en nadelen daarvan. In de voorlichting ontwikkelde de Raad van State een beoordelingskader voor de weging van mogelijke toekomstscenario’s voor de EMU. Van belang zijn daarbij volgens de Raad van State zowel sociaaleconomische als politieke, institutionele en juridische aspecten.6 Voor wat betreft de sociaaleconomische beoordeling keek de Raad van State onder meer naar de wijze waarop wijzigingsvoorstellen voor de EMU bijdragen aan de crisisbestendigheid daarvan en aan welvaart en sociale vooruitgang in de verschillende lidstaten. Anderzijds beoordeelde de Raad van State bijvoorbeeld in hoeverre voorstellen de besluitvorming in de EMU meer democratisch gelegitimeerd en transparant zouden maken.

Verschillende modellen en voorstellen voor de toekomst van de EMU werden langs deze meetlat gelegd en specifiek aan het Nederlandse belang getoetst. De Raad van State besteedde daarbij allereerst aandacht aan de afspraken die reeds zijn gemaakt, maar nog niet volledig ten uitvoer zijn gekomen. In dat kader verdient vooral de voltooiing van de bankenunie aandacht, aldus de Raad van State.7 Ook ging de Raad van State in op een eventuele ontbinding van de EMU.8 Dit is echter niet in het Nederlandse belang, zo concludeerde de Raad van State, vanwege de grote economische en politieke consequenties daarvan.9 Een derde richting die de Raad van State behandelde in de voorlichting is het versterken van de verantwoordelijkheden van de lidstaten (de zogenoemde ‘decentrale variant’). De lidstaten zouden dan niet zozeer via Europees niveau tot naleving van afspraken worden aangezet, maar meer via enerzijds nationale toezichthouders en anderzijds marktdiscipline door ‘een geloofwaardig herstel van de no-bailout-clausule’.10 Hiervoor zou nodig zijn dat op Europees niveau ‘een mechanisme voor ordentelijke schuldherstructurering wordt ingevoerd waarmee onhoudbare schulden van lidstaten kunnen worden afgewikkeld’.11 Dit mechanisme zou zo vorm moeten worden gegeven dat vooral de private sector verliezen draagt bij een eventuele herstructurering, in plaats van andere lidstaten.12

Tot slot ging de Raad van State in op het idee van verdergaande Europese integratie (de ‘centrale variant’).13 De Raad van State behandelde in dat kader onder meer voorstellen voor een gemeenschappelijke budgettaire capaciteit en samenwerking bij het uitgeven van staatsobligaties. Deze vormen van publieke risicodeling liggen volgens de Raad van State vanuit Nederlandse optiek minder voor de hand zolang er grote structurele verschillen tussen lidstaten zijn.14 Verder besprak de Raad van State in de voorlichting diverse mogelijkheden om de parlementaire inbreng bij de EMU te versterken, zowel via het nationale als het Europees parlement, of mengvormen daarvan. Ook verschillende voorstellen voor een eurozoneparlement komen aan de orde.15

De voorlichting van de Raad van State vormt een grondige basis voor verdere discussie over de vormgeving van de EMU. In tegenstelling tot de vaagheid van sommige van de hiervoor besproken Europese rapporten, bespreekt de voorlichting nauwgezet de mogelijke modaliteiten van toekomstige Europese samenwerking op economisch en monetair terrein en de voor- en nadelen daarvan. Van voorstellen als een Europese begrotingscapaciteit, een Europees Monetair Fonds of een Europese minister van Financiën, waaraan vaak een zeer uiteenlopende invulling wordt gegeven, maakte de voorlichting van de Raad van State inzichtelijk welke vormen precies mogelijk zijn.16 Tegelijkertijd laat ook de voorlichting op sommige punten nog enkele vraagtekens achter. Zo gaat de vergelijking van de inrichting van een Europees Monetair Fonds met het bestuursmodel van het IMF wat gemakkelijk voorbij aan de politieke en institutionele verschillen tussen beide.17 Ook de opmerking dat juist bij de versterking van verantwoordelijkheden op nationaal niveau toch vormen van Europese handhaving in uitzonderlijke omstandigheden overweging verdienen in de vorm van ‘preventieve arrangementen’ bij het Europees Monetair Fonds, roept de vraag op in hoeverre deze denkrichting daadwerkelijk bijdraagt aan de versteviging van de nationale verantwoordelijkheden.18 In ieder geval kan een nadere overweging van de verschillende opties voor toekomstige Europese economische en monetaire integratie voortborduren op de door de Raad van State geschetste voor- en nadelen van die denkrichtingen. Wat daarbij van de besproken voorstellen precies terechtkomt, zal de toekomst moeten uitwijzen. In ieder geval zijn, gelet op deze discussies, nieuwe ontwikkelingen op het terrein van Europese economische en monetaire samenwerking zeker niet uit te sluiten.