14.13 Conclusie

De samenwerking in strafzaken binnen de Europese Unie voltrekt zich binnen het institutionele kader van de Unie. In het voorgaande zijn de belangrijkste trekken van dat kader tegen de achtergrond van het vertrouwensbeginsel geschetst. Aan de hand van die hoofdtrekken is het mogelijk relevante verschillen met de samenwerking in klassiek-verdragsrechtelijk verband in beschouwing te nemen. Dit gebeurt vanuit het gezichtspunt van de eerder geformuleerde dimensies van het vertrouwensbeginsel:

Bij nagenoeg elk van deze dimensies is ten minste een verschil in accent waar te nemen. De functie van het vertrouwen is sterk praktisch te noemen. Het vertrouwen wordt in bijvoorbeeld de EU-verdragen instrumenteel benaderd en dient als basis voor effectieve werking van het beginsel van wederzijdse erkenning. Zonder onderling vertrouwen verloopt de samenwerking door middel van wederzijdse erkenning niet soepel. Daarom beoogt de Europese Unie dat vertrouwen te versterken via de vertrouwensagenda waaraan in het volgende hoofdstuk aandacht wordt besteed. In zeker opzicht is ook sprake van ordenend vertrouwen; de Unie vormt een Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht, en binnen die ruimte is het in beginsel om het even waar de justitiabele rechtsbescherming wordt geboden en door welke staat, zolang die rechtsbescherming maar wordt geboden. Uiteraard heeft het vertrouwen ook een zekere principiële achtergrond: de Unie wordt gezien als een samenwerkingsverband tussen staten die fundamentele waarden delen en als zodanig elkaar vertrouwen. Niettemin meen ik dat dit principiële accent ondergeschikt is. Ten eerste is het beleid op JBZ-gebied tot groei gekomen als antwoord op de toename van grensoverschrijdende criminaliteit als gevolg van de verkeersvrijheden. In die zin is het van origine in zekere zin accessoir en daarmee mee pragmatisch. Daarnaast heeft de klassieke, meer principiële invalshoek van lotsverbondenheid van verwante naties – ten tijde van de oprichting van de EGKS ging het om de Benelux-landen, Duitsland, Italië en Frankrijk – plaatsgemaakt voor een meer technocratische operatie. Met name de uitbreidingen van de EU met de voormalige Oostbloklanden hebben minder van doen met principieel getint onderling vertrouwen dan met geopolitieke overwegingen. Om de samenwerking die daaruit is voortgevloeid te laten slagen, is (versterking van) onderling vertrouwen noodzakelijk.

Ook het object van het vertrouwen – dat wil zeggen: hetgeen waarin men vertrouwen heeft, namelijk gedragingen, beweringen en/of verplichtingen – zoals dat in dit hoofdstuk naar voren is gekomen, heeft een duidelijk eigen gezicht in Unieverband. De gedragingen waarin men het vertrouwen heeft, veranderen slechts beperkt. Nog altijd gaat het om de min of meer reguliere hoofdonderdelen van het strafproces. De opsporing, berechting en tenuitvoerlegging van straffen en de functionarissen die daarvoor verantwoordelijk zijn veranderen in EU-verband op zichzelf niet. Wel is het zo dat elke nationale rechter ook formeel belast is met de handhaving van het EU-recht en daarbij optreedt als Unierechter. Wellicht van groter belang zijn de in hoofdstuk 15 te bespreken initiatieven om EU-breed de opleiding van rechters en officieren van justitie te versterken en bijvoorbeeld uitwisselingsprogramma’s op te zetten. Deze zullen op termijn een op het EU-recht gerichte attitude kweken, die bevorderlijk is voor het in de gedragingen van die functionarissen te stellen vertrouwen.

Dit kan ook doorwerken naar het vertrouwen op de beweringen van die functionarissen. Daarbij is relevant dat veelal wordt gekozen voor een bevelsstructuur (zoals het Europees aanhoudingsbevel) die doorgaans als dwingender wordt gezien dan klassieke rechtshulpverzoeken. Dat maakt dat beweringen die deel uitmaken van een bevel aan gewicht winnen. De andere lidstaat dient als het ware op die beweringen te vertrouwen, maar de vraag is of dat vertrouwen er in de praktijk ook werkelijk is. Dat kan leiden tot een moeizame samenwerking. Om die te versoepelen kan het nuttig zijn om het gezag van de functionaris van wie dergelijke beweringen afkomstig zijn –  vaak een officier van justitie – te versterken.

Het vertrouwen dat op verplichtingen ziet, ziet in EU-verband (mede) op verplichtingen die uit het Unierecht voortvloeien zoals geharmoniseerde minimumnormen voor de verdachte en andere betrokkenen. Deze verplichtingen binden uiteraard de lidstaten en worden eventueel via de prejudiciële procedure bij het Hof van Justitie min of meer eenduidig uitgelegd. Het is daardoor duidelijker waartoe de lidstaten gehouden zijn. Bovendien gaat het bij geharmoniseerde minimumnormen om algemene verplichtingen die in alle strafzaken gelden, niet enkel in die gevallen waarin lidstaten samenwerken. Zij zijn aldus onderdeel van het strafrechtsstelsel van de lidstaten en niet enkel relevant in de aparte categorie van ‘internationale’ zaken. Dat maakt het waarschijnlijker dat zij ingang vinden in die strafrechtsstelsels en bijdragen aan de versterking van het onderling vertrouwen.

Het voorgaande vloeit over in de dimensie van de verwachting bij het vertrouwen, dus de prestatie die men van de andere staat verwacht, inspanning of resultaat. Binnen de EU is al snel sprake van resultaatsvertrouwen: de gedachte is toch dat het EU-recht simpelweg wordt nageleefd. Als bijvoorbeeld minimumnormen op procedureel vlak eenmaal zijn geformuleerd, is het uitgangspunt dat deze daadwerkelijk worden nageleefd. Dergelijke normen zijn verbindend voor alle instellingen van een lidstaat. Elke nationale rechter is in dat verband Unierechter, maar ook het bestuur en de wetgever dienen het Unierecht te implementeren en toe te passen. De ruimte om bij een concrete vorm van samenwerking twijfel mee te laten wegen over de nakoming van EU-recht door de andere lidstaten is in wezen non-existent, behoudens zeer uitzonderlijke gevallen van systematische schendingen van fundamentele waarborgen. Dit komt in hoofdstuk 15 bij de bespreking van de EU-grondrechtencatalogus nader aan de orde.

Een interessante ontwikkeling betreft de ratio van het voorschrift dat in het geding is, dus het rechtsgoed of rechtsbelang dat dat voorschrift beoogt te beschermen. Anders dan in het echt klassieke verdragsrecht en in sterkere mate dan in het verdragsrecht zoals dat in de laatste decennia wordt geïnterpreteerd, hebben de waarden van de Europese Unie het oog op de particuliere belangen van de betrokken burger. Dat geldt in het algemeen, maar in het bijzonder voor concrete minimumwaarborgen en mensenrechtelijke beginselen. Waar in het klassieke verdragsrecht de betrokken burger slechts object was en waar tegenwoordig in het verdragsrecht het belang van die betrokken burger weliswaar als relevante factor wordt erkend, maar het verdragsrechtelijk rechtshulprecht in essentie nog altijd interstatelijk recht is,1 daar is met de Europese Unie sprake van een Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht waarbinnen het belang van die betrokken burger een volwaardige rol speelt. Dit maakt enerzijds dat dergelijke voorschriften ook daadwerkelijk en in volle omvang door de betrokken justitiabele kunnen worden ingeroepen, hetgeen het vertrouwen dat daaruit voortvloeit bevordert, anderzijds betekent het dat wanneer het vertrouwen ontbreekt dat het EU-recht wordt nageleefd, met het oog op de belangen van de betrokken burger ook al snel vragen zullen rijzen over de aan dat ontbreken van vertrouwen te verbinden gevolgen. Bij zuiver interstatelijk recht rijzen die vragen niet, althans niet vanuit rechtsbeschermend perspectief.

De dimensie van de chronologie van het vertrouwen – ziet het vertrouwen op een gebeurtenis in het verleden of op een toekomstige gebeurtenis: retrospectief en prospectief – wijzigt niet binnen het institutionele kader van de Unie. Of gebeurtenissen in het verleden of in de toekomst liggen hangt samen met de ‘grondvorm’ van de samenwerking, het type rechtshulp waarvan sprake is, en dat blijft in principe hetzelfde bij de samenwerking in EU-verband.

De waar te nemen veranderingen in EU-verband zijn daarentegen voor drie andere van de geformuleerde dimensies het grootst en meest relevant. Het gaat om de dimensies van de juridische grondslag van het vertrouwen, de betrokken staat en de rol van mensenrechten. Deze drie houden deels onderling met elkaar verband.

Zoals eerder bleek, is het beginsel van wederzijdse erkenning gecodificeerd in het VWEU. Nu dat beginsel impliceert dat een bevel tot strafrechtelijke samenwerking, zoals een Europees aanhoudingsbevel of Europees onderzoeksbevel, in beginsel wordt ten uitvoer gelegd, zonder of met slechts beperkte toetsingsmogelijkheden, heeft het een werking die vergelijkbaar is met het vertrouwensbeginsel in normatief-beperkende zin. Aan dat beginsel van wederzijdse erkenning ligt dan ook de aanname ten grondslag dat sprake is van een hoog niveau van onderling vertrouwen. Aldus vormt het door de lidstaten aangegane basisverdrag, het VWEU, de grondslag voor het vertrouwensbeginsel in de context van de Unie, en wel in de hoedanigheid van het beginsel van wederzijdse erkenning.

Dit hangt direct samen met de dimensie van de betrokken staat. Niet langer is immers een concrete samenwerkingsrelatie (bi- dan wel multilateraal, gebaseerd op een algemeen dan wel bijzonder verdrag), welke samenwerkingsrelatie in beginsel met elke staat ter wereld tot stand zou kunnen komen, de grondslag voor het vertrouwen. Daarvoor is een eigen rechtsorde in de plaats gekomen waarvan een aantal specifieke staten deel uitmaakt. Binnen die rechtsorde geldt in de context van de samenwerking in strafzaken een aanname van wederzijds vertrouwen, welk vertrouwen derhalve ontstaat bij de aanvang van het lidmaatschap (dan wel in historisch perspectief: bij het ontstaan van de justitiële poot van de Unie gegeven het destijds bestaande lidmaatschap van een aantal van de huidige lidstaten). Daarmee krijgt de dimensie van de betrokken staat een nadrukkelijker profiel. Niet langer is sprake van een dichotomie: het verdrag wordt gesloten of niet en daarmee is er een grondslag voor het onderling vertrouwen of niet. In de plaats daarvan is, zoals eerder bleek, een pakket aan maatregelen mogelijk gemaakt in de aanloop naar en de eerste periode na toetreding van een bepaalde staat tot de Unie. Maar ook nadien bestaat er een juridisch systeem waarbinnen sprake is van mogelijke sancties tegen lidstaten. Dat systeem behelst rechterlijk toezicht op de naleving door lidstaten van concrete instrumenten tot samenwerking alsook op de naleving van meer institutionele waarborgen, mensenrechtelijke normen en concrete instrumenten die juist minimumwaarborgen bieden aan de betrokken burger, verdacht, veroordeeld of anderszins. In het bijzonder zij gewezen op de mogelijkheid van de inbreukprocedure bij niet-naleving in algemene of structurele zin en – vooral – de prejudiciële procedure.

Van het rechterlijk toezicht binnen de EU is meer te verwachten dan van de meer politieke mogelijkheid van sancties tegen een lidstaat die in gebreke blijft. Wel is het van belang vast te stellen dat er voor de betrokken justitiabele (zoals de verdachte of veroordeelde) geen directe toegang tot het Hof van Justitie bestaat teneinde de naleving van bijvoorbeeld procedurele waarborgen of grondrechten af te dwingen. Een met het individuele klachtrecht bij het EHRM vergelijkbare procedure bestaat niet. Het rechterlijk toezicht kan derhalve, waar het zich richt op gedragingen van de nationale autoriteiten, als indirect worden getypeerd. Doorgaans zal het Hof van Justitie zich via de beantwoording van prejudiciële vragen uitlaten over bijvoorbeeld procedurele waarborgen in strafrechtelijke context. Zo lang het rechterlijk systeem in de lidstaten naar behoren functioneert, kan dit de justitiabele baten omdat indien nodig het Hof van Justitie via die route toeziet, zij het indirect, op het garanderen van de rechten van verdachten en veroordeelden. Functioneert het rechterlijk systeem evenwel niet, dan staat de justitiabele in beginsel met lege handen. In dit verband zou relevant kunnen zijn dat de EU als zodanig zal toetreden tot het EVRM. Aan die voorgenomen toetreding en de grondrechtenbescherming in de Unie in het algemeen zal in het volgende hoofdstuk aandacht worden besteed. Datzelfde geldt voor de maatregelen rond de toetreding van een staat tot de Unie. Tegelijkertijd zijn de individuele lidstaten elk ook nu al partij bij het EVRM en staat de justitiabele daarom ook zonder toetreding het klachtrecht bij het EHRM ter beschikking.

Al met al kan het hiervoor geschetste kader aanleiding geven om binnen de EU aan het onderling vertrouwen een belangrijkere rol toe te kennen. Dat zal zich dan vertalen in een sterkere werking van het beginsel van wederzijdse erkenning. Dat is echter niet op voorhand zo. Institutionele kenmerken van de EU rond de toetreding van lidstaten en het directe toezicht op het rechtsstelsel van de lidstaten bieden onvoldoende harde waarborgen om zonder meer uit te gaan van sterker onderling vertrouwen. Het rechterlijk toezicht op de toepassing en uitlegging van het EU-recht kan daartoe wel aanleiding geven, vooral wanneer zijn zien op rechtsbeschermende maatregelen, zoals vooral de Routekaart ter versterking van procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures.2 Het uniformerende effect daarvan kan het vertrouwen daadwerkelijk versterken, vooral wanneer dergelijke juridisch getinte maatregelen gepaard gaan met meer organisatorische maatregelen. In het volgende hoofdstuk wordt uiteengezet op welke wijze de EU het onderling vertrouwen beoogt te versterken.