9.4.1 Het begrotingspact (Fiscal Compact)

Het begrotingspact bepaalt allereerst, in navolging van het Stabiliteits- en Groeipact, dat de begrotingssituatie van de lidstaten in evenwicht moet zijn of een overschot moet vertonen.1 Het verplichten van begrotingsevenwicht wordt ook wel de ‘balanced budget rule’ of de ‘golden rule’ genoemd. Hieraan wordt geacht te zijn voldaan als een lidstaat de landspecifieke middellangetermijndoelstelling haalt.2 Het gaat hierbij om het structurele tekort, oftewel het feitelijke tekort gecorrigeerd voor tijdelijke, conjuncturele invloeden. De Europese Commissie stelt een tijdschema voor om de convergentie naar de middellangetermijndoelstelling te realiseren. Voor de middellangetermijndoelstelling geldt als benedengrens een tekort van 0,5 procent van het bbp.3 Deze grens lag eerder op grond van het Stabiliteits- en Groeipact op een tekort van maximaal 1,0 procent van het bbp.4 Met het Stabiliteitsverdrag mag de middellangetermijndoelstelling slechts oplopen tot een tekort van maximaal 1,0 procent van het bbp, als de verhouding tussen de overheidsschuld en het bbp aanzienlijk kleiner is dan zestig procent en wanneer de risico’s van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn laag zijn.5 Tijdelijk afwijken van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in die richting is slechts toegestaan onder uitzonderlijke omstandigheden.6

Het begrotingspact bevat verder twee noviteiten. Ten eerste regelt het begrotingspact dat bij significante afwijkingen van de middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject in die richting automatisch een correctiemechanisme in werking moet treden.7 Ten tweede dienen bovenvermelde regels, over het begrotingsevenwicht en het correctiemechanisme, uiterlijk een jaar na inwerkingtreding van het Stabiliteitsverdrag, oftewel uiterlijk op 1 januari 2014, van kracht te worden in het nationale recht van de lidstaten via ‘bindende en permanente, bij voorkeur constitutionele, bepalingen of door andere garanties voor de volledige inachtneming en naleving ervan gedurende de nationale begrotingsprocessen’.8 De oorsprong van deze bepaling ligt in het Euro Plus-pact, zoals eerder besproken.9 In het nationale recht dienen ook de taak en de onafhankelijkheid opgenomen te worden van de instellingen die op nationaal niveau verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de naleving van deze regels.10 Ook in het two-pack was al afgesproken dat onafhankelijke instanties toezicht moeten houden op de inachtneming van begrotingsafspraken.11 Het verlenen van financiële bijstand vanuit het ESM hangt vanaf 1 maart 2013 af van de ratificatie van het Stabiliteitsverdrag en, na het verstrijken van de omzettingstermijn op 1 januari 2014, van de naleving van bovengenoemde bepalingen.12

Het Stabiliteitsverdrag kent vervolgens aan de Europese Commissie twee bevoegdheden toe. Ten eerste stelt de Commissie gemeenschappelijke beginselen op voor de instelling van het correctiemechanisme.13 Deze beginselen dienen volgens het Stabiliteitsverdrag vooral in te gaan op de aard, de omvang en het tijdschema voor de corrigerende maatregelen die moeten worden genomen. Daarnaast richten de beginselen zich op de taak en de onafhankelijkheid van de instellingen die op nationaal niveau verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de naleving van de regels omtrent het begrotingsevenwicht. Wel dienen hierbij de prerogatieven van de nationale parlementen ten volle te worden geëerbiedigd, aldus het Stabiliteitsverdrag. De Europese Commissie heeft inmiddels dergelijke richtlijnen opgesteld.14

Ten tweede krijgt de Europese Commissie de bevoegdheid om ‘te gelegener tijd’ een verslag op te stellen waarin zij ingaat op de vraag in hoeverre de lidstaten voldaan hebben aan de verplichting om de regels over het begrotingsevenwicht en het correctiemechanisme in het nationale recht op te nemen.15 Indien de Commissie concludeert dat een lidstaat deze verplichting niet heeft nageleefd, zal de zaak door de lidstaten bij het Hof van Justitie aanhangig worden gemaakt.16 Ook kunnen lidstaten onafhankelijk van het verslag van de Commissie een zodanige zaak bij het Hof van Justitie aanhangig maken. In beide gevallen is het arrest van het Hof bindend. Indien een lidstaat weigert gevolg te geven aan dit arrest, dan kan een lidstaat die partij is bij het Stabiliteitsverdrag de zaak opnieuw aanhangig maken bij het Hof van Justitie en vragen dat financiële sancties worden opgelegd, met een maximum van 0,1 procent van het bbp van die lidstaat.17 Eurolanden betalen dergelijke boetes aan het ESM, terwijl betalingen van andere lidstaten ten goede komen aan de algemene begroting van de EU.

De overige bepalingen van het begrotingspact in het Stabiliteitsverdrag zijn variaties op hetgeen reeds eerder is vastgelegd. Zo regelt het begrotingspact dat als de overheidsschuld meer dan zestig procent van het bbp bedraagt, een lidstaat de verhouding tussen de schuld en het bbp met gemiddeld een twintigste per jaar als benchmark moet verminderen.18 Dit idee was echter al vastgelegd in het six-pack.19 Daarnaast bepaalt het begrotingspact dat lidstaten die onderworpen zijn aan een buitensporigtekortprocedure een budgettair en economisch partnerschapsprogramma moeten opstellen, waarin de structurele hervormingen worden beschreven die de lidstaat neemt om het tekort te corrigeren.20 Deze verplichting voor lidstaten geldt ook op grond van het ongeveer gelijktijdig tot stand gekomen two-pack.21 Het begrotingspact stelt voorts dat lidstaten hun plannen tot uitgifte van nationaal schuldpapier vooraf aan de Raad en de Europese Commissie moeten melden om de uitgifte van staatsobligaties beter te kunnen coördineren.22 Ook dit is voor de Commissie geregeld in het two-pack.23

Tot slot bepaalt het begrotingspact dat de lidstaten zich ertoe verbinden om hun steun te verlenen aan voorstellen of aanbevelingen van de Europese Commissie wanneer zij van mening is dat een euroland niet voldoet aan het tekortcriterium in de buitensporigtekortprocedure.24 Dit is slechts niet het geval als een gekwalificeerde meerderheid van de eurolanden tegen het voorgestelde of aanbevolen besluit is, zonder rekening te houden met het standpunt van de betrokken lidstaat. Hierdoor verschuift de besluitvorming binnen een groot deel van de buitensporigtekortprocedure van een gekwalificeerde meerderheid naar een omgekeerde gekwalificeerde meerderheid.25 Enerzijds is ook dit gegeven een uitvloeisel van eerdere afspraken. Al in de resolutie bij de eerste versie van het Stabiliteits- en Groeipact spraken de lidstaten af om altijd sancties op te leggen indien een lidstaat niet voldoende doet om een buitensporig tekort terug te dringen.26 In de praktijk werden deze stemverklaringen uit het Stabiliteits- en Groeipact echter niet altijd gevolgd.27 Anderzijds hebben de stemverklaringen in het Stabiliteitsverdrag een grotere reikwijdte dan die in de resolutie bij de eerste versie van het Stabiliteits- en Groeipact, omdat de toezeggingen van de lidstaten om op een bepaalde manier te stemmen niet alleen gelden voor sancties binnen de buitensporigtekortprocedure (zoals het geval was bij het Stabiliteits- en Groeipact), maar bijvoorbeeld ook voor de vraag of er überhaupt sprake is van een buitensporig tekort. Aangezien dat besluit het beginpunt is van de buitensporigtekortprocedure, is deze verschuiving binnen de besluitvormingsprocedure belangrijk.

Het begrotingspact in het Stabiliteitsverdrag bevat dus enerzijds nieuwe, tamelijk vergaande bepalingen, met name waar het gaat om de verplichting om de regels omtrent begrotingsevenwicht en het automatische correctiemechanisme op te nemen in het nationale recht, hoewel de basis hiervoor al werd gelegd bij de totstandkoming van het Euro Plus-pact. Op welke wijze Nederland aan deze verplichting heeft voldaan, komt hierna bij de bespreking van de parlementaire behandeling van het Stabiliteitsverdrag aan bod. Anderzijds staan er in het begrotingspact ook veel regelingen die op grond van eerdere maatregelen al onderdeel uitmaakten van het rechtskader van de EU. Uit het niets is het begrotingspact dus zeker niet gekomen.