CBb, 21-01-2025, nr. 23/554 t/m 23/557 en 24/460

Bestuurlijke fase

Zaak 23/554

Met het besluit van 15 maart 2022 heeft de minister de aanvraag van [naam 1] voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het vierde kwartaal (Q4) van 2021 afgewezen.

Met het besluit van 3 januari 2023 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard en heeft hij een dwangsom toegekend van € 1.442,-.

Zaak 23/555

Met het besluit van 8 juli 2021 heeft de minister de aan [naam 1] verleende subsidie voor Q4 van 2020 op grond van de TVL vastgesteld op € 90.000,-.

Met het besluit van 15 maart 2022 heeft de minister het besluit van 8 juli 2021 herzien, de subsidie vastgesteld op € 0,- en het betaalde bedrag van € 90.000,- teruggevorderd.

Met het besluit van 3 januari 2023 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] gegrond verklaard, de subsidie opnieuw vastgesteld op € 90.000,- en besloten geen dwangsom toe te kennen.

Zaak 23/556

Met het besluit van 9 februari 2022 heeft de minister de aan [naam 1] verleende subsidie voor het eerste kwartaal (Q1) van 2021 op grond van de TVL vastgesteld op € 352.400,14.

Met het besluit van 15 maart 2022 heeft de minister het besluit van 9 februari 2022 herzien, de subsidie vastgesteld op € 0,- en het betaalde bedrag van € 352.400,14 teruggevorderd.

Met het besluit van 3 januari 2023 (bestreden besluit III) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] gegrond verklaard, de subsidie vastgesteld op € 350.423,31 en besloten geen dwangsom toe te kennen.

Zaak 23/557

Met het besluit van 7 oktober 2021 heeft de minister de aanvraag van [naam 1] voor een subsidie op grond van de TVL voor het tweede kwartaal (Q2) van 2021 ingewilligd en een subsidie verleend van € 333.612,40.

Met het besluit van 15 maart 2022 heeft de minister de aan [naam 1] verleende subsidie ingetrokken en het betaalde voorschot van € 266.889,92 teruggevorderd.

Met het besluit van 3 januari 2023 (bestreden besluit IV) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] gegrond verklaard, aan [naam 1] opnieuw een subsidie verleend van € 333.612,40 en besloten geen dwangsom toe te kennen.

Met het besluit van 11 januari 2023 heeft de minister de verleende subsidie vastgesteld op € 333.612,40.

Zaak 24/460

Met het besluit van 22 juli 2022 heeft de minister de aan [naam 2] verleende subsidie voor Q2 van 2021 op grond van de TVL vastgesteld op € 1.200.000,-.

Met het besluit van 5 maart 2024 heeft de minister het besluit van 22 juli 2022 herzien, de subsidie vastgesteld op € 425.964,29 en een betaald bedrag van € 774.035,71 teruggevorderd.

Met het besluit van 29 april 2024 (bestreden besluit V) heeft de minister het bezwaar van [naam 2] ongegrond verklaard.

Beroepsfase

[naam 1] en [naam 2] (de ondernemingen) hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

De minister heeft verweerschriften ingediend.

De zitting was op 11 november 2024. Daaraan hebben deelgenomen: namens de ondernemingen [naam 3] , [naam 4] en de gemachtigden van de ondernemingen, en de gemachtigden van de minister.

Inleiding

De TVL voorzag oorspronkelijk alleen in een tegemoetkoming in de vaste lasten voor mkb-ondernemingen. Met ingang van Q1 van 2021 is de toepassing van de TVL verruimd naar grote ondernemingen, waarbij als voorwaarde is gesteld dat als een grote onderneming deel uitmaakt van een groep, slechts één keer TVL kan worden aangevraagd namens de hele groep. Ook mag de aan de groep verstrekte subsidie niet boven het staatssteunplafond uitkomen. Het staatssteunplafond was € 1.800.000,- in Q1, Q2 en het derde kwartaal (Q3) van 2021 en € 2.300.000,- in Q4 van 2021 en Q1 van 2022.

[naam 2] is een houdster- en financieringsmaatschappij voor hotels, cafés en restaurantbedrijven. Zij is een grote onderneming, die deel uitmaakt van een groep verbonden ondernemingen. In Q1 van 2021 en in Q2 van 2021 heeft zij subsidie aangevraagd als grote onderneming. Aan [naam 2] is in totaal over deze kwartalen € 1.800.000,- (het voor die kwartalen geldende staatssteunplafond) verstrekt. De minister heeft de aan [naam 2] voor Q2 van 2021 verstrekte subsidie (€ 1.200.000,-) vervolgens lager vastgesteld en € 774.035,71 van haar teruggevorderd. [naam 2] heeft op 14 januari 2022 de aandelen in de mkb-onderneming [naam 1] overgenomen. [naam 1] is vanaf dat moment door verbondenheid gaan behoren tot de groep van [naam 2] , en is zelf ook een grote onderneming geworden. Vóór de overname had [naam 1] als mkb-onderneming subsidie aangevraagd voor Q4 van 2020, Q1 van 2021, Q2 van 2021 en Q4 van 2021. Voor [naam 1] bedraagt het totaal van de verstrekte subsidies € 774.035,71.

[naam 1] is het er niet mee eens dat de minister haar aanvraag voor subsidie voor Q4 van 2021 heeft afgewezen en de subsidie voor Q1 van 2021 lager heeft vastgesteld. In de zaken van [naam 1] speelt vooral de vraag naar het moment waarop de minister de status van de onderneming moet beoordelen. De minister merkt [naam 1] aan als grote onderneming, terwijl zij haar TVL-aanvragen heeft gedaan toen zij nog een mkb-onderneming was. De beroepen gaan verder over de vraag of de minister terecht één dwangsom heeft toegekend voor vier samenhangende zaken.

In de zaak van [naam 2] moet het College met name beoordelen wat het juiste peilmoment is voor de conclusie dat het staatssteunplafond voor de groep verbonden ondernemingen is bereikt en of de minister na de definitieve vaststelling van de subsidie nog bevoegd was om die vaststelling ten nadele van [naam 2] te wijzigen.

Beoordeling door het College

De afwijzing van de TVL-aanvraag van [naam 1] voor Q4 van 2021

[naam 1] stelt zich op het standpunt dat de minister bij de beoordeling wat de groepssamenstelling is en of het staatssteunplafond is bereikt, de subsidieperiode waarover TVL wordt aangevraagd als peilmoment moet hanteren. Gedurende de subsidieperiode Q4 van 2021 was geen sprake van verbonden ondernemingen en werd het staatssteunplafond niet bereikt. [naam 1] kan zich niet vinden in de uitspraken van het College van 19 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:205) en 16 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:469), waarin het heeft geoordeeld dat de minister op het moment van de subsidieverlening en op het moment van de subsidievaststelling moet beoordelen wat de groepssamenstelling is en of het staatssteunplafond is bereikt. Het op die momenten beoordelen van de groepssamenstelling, in plaats van ten tijde van de relevante subsidieperiode, leidt in de visie van [naam 1] tot een ongerechtvaardigde en willekeurige afhankelijkheid van het moment van besluitvorming door de minister. Als de beoordeling door de minister geruime tijd na het verstrijken van de relevante subsidieperiode ligt, kan de groepssamenstelling inmiddels gewijzigd zijn. Daarnaast kunnen ondernemingen erop inspelen door ervoor te zorgen dat op (een van) de beoordelingsmomenten geen sprake is van verbondenheid. Het besluit tot afwijzing van de subsidieaanvraag voor Q4 van 2021 moet daarom worden vernietigd en de minister moet een nieuw besluit nemen waarbij hij de subsidieperiode als peilmoment hanteert.

De minister is het niet eens met [naam 1] en vindt dat – in navolging van de door [naam 1] aangehaalde uitspraken van het College – het moment waarop de subsidie wordt verleend (dan wel afgewezen) en het moment waarop de subsidie wordt vastgesteld voor de beoordeling bepalend zijn.

Het College ziet geen aanleiding om in de zaken van [naam 1] af te wijken van zijn rechtspraak, ingezet met de hiervoor genoemde uitspraak van 19 maart 2024.

In de uitspraak van 19 maart 2024 heeft het College geoordeeld dat zowel op het moment van subsidieverlening als op het moment van subsidievaststelling moet worden beoordeeld of de onderneming voldoet aan de in de TVL genoemde vereisten om voor subsidie in aanmerking te komen. Op die twee momenten moet daarnaast worden beoordeeld of het staatssteunplafond is bereikt. Als dat staatssteunplafond is bereikt, is het namelijk niet toegestaan om daarboven subsidie te verlenen of vast te stellen, ook als aan de (overige) subsidievereisten is voldaan. Verder volgt uit die uitspraak dat, als sprake is van een groep van met elkaar verbonden ondernemingen, zowel op het moment van de subsidieverlening als op het moment van de subsidievaststelling moet worden beoordeeld of het staatssteunplafond ruimte biedt voor de gevraagde verlening of vaststelling. In de uitspraak van 16 juli 2024 is het College aangesloten bij de in de uitspraak van 19 maart 2024 uiteengezette beoordelingswijze, en heeft het daaraan toegevoegd dat de TVL geen aanknopingspunten biedt voor het standpunt dat de status van een onderneming in de subsidieperiode doorslaggevend is voor de aanspraak op een subsidie. Hoewel de subsidie is bedoeld om de vaste lasten in een bepaalde periode te kunnen betalen, zijn het moment van verlening (dan wel afwijzing) en het moment van vaststelling de beoordelingsmomenten.

In dit geval is het afwijzingsbesluit genomen na 14 januari 2022, het moment waarop [naam 1] deel is gaan uitmaken van een groep van met elkaar verbonden ondernemingen. Dit betekent dat alle aan die groep verstrekte subsidie op grond van de TVL meetelt bij de beoordeling of het staatssteunplafond ruimte biedt om de door [naam 1] voor Q4 van 2021 aangevraagde subsidie te verstrekken. Uit artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies (Kaderwet) volgt dat de minister een subsidieverstrekking – waarmee het volledige proces van verlening en vaststelling wordt aangeduid - kan weigeren voor zover die verstrekking in strijd zou zijn met op grond van een verdrag, voor de Staat geldende verplichtingen. Hoewel artikel 7 van de Kaderwet bepaalt dat de minister subsidieverstrekking kan weigeren, volgt uit paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun dat de minister gehouden is toepassing aan dat artikel te geven. In paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling wordt namelijk uiteengezet welke vereisten gelden voor de verstrekking van staatssteun. Eén van die vereisten is dat de steun niet meer bedraagt dan het staatssteunplafond. Met de vijfde wijziging van de Tijdelijke kaderregeling bedraagt het in deze zaken relevante staatssteunplafond (van Q1 van 2021 tot en met Q3 van 2021) € 1.800.000,- en met de zesde wijziging van die regeling (Q4 van 2021 en Q1 van 2022) € 2.300.000,-. Daarboven verstrekte steun wordt op grond van artikel 107, derde lid, aanhef en onder b, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie als niet verenigbaar met de interne markt beschouwd (paragraaf 3.1, onder 22, aanhef en onder a, van de Tijdelijke kaderregeling). Met andere woorden, de minister zal gebruik moeten maken van zijn bevoegdheid om ervoor te zorgen dat aan de ondernemingen in de groep niet meer subsidie (staatssteun) verstrekt wordt dan is toegestaan op grond van de Tijdelijke kaderregeling.

Het betoog van [naam 1] dat de beoordelingsmomenten die volgen uit de uitspraak van 19 maart 2024 leiden tot willekeurige afhankelijkheid van het moment van besluitvorming door de minister, volgt het College niet. Niet is gesteld dat de minister in de voorliggende zaken zijn besluitvorming op de ontwikkeling rondom de groepssamenstelling heeft afgestemd, noch heeft [naam 1] gevallen benoemd waarin dit feitelijk wel aan de orde is geweest. Datzelfde geldt voor het argument dat ook ondernemingen op die beoordelingsmomenten kunnen inspelen door ervoor te zorgen dat op (een van) die momenten geen sprake is van verbondenheid. Dat dit in de praktijk aan de orde is, is niet gesteld of gebleken. Maar zelfs als dat anders zou zijn, brengt dat nog niet mee dat om die reden van andere beoordelingsmomenten moet worden uitgegaan. De minister is dan ook bij de beoordeling van de groepssamenstelling, in lijn met de rechtspraak van het College, terecht uitgegaan van het moment waarop de subsidieaanvraag is afgewezen.

Ten tijde van bestreden besluit I was aan [naam 1] al een bedrag van meer dan € 700.000,- aan subsidie verstrekt. Samen met het aan [naam 2] verstrekte bedrag van € 1.800.000,- was daarmee het toen geldende staatssteunplafond van € 2.300.000,- bereikt. Dat betekent dat de minister het afwijzingsbesluit voor Q4 2021 reeds daarom terecht heeft gehandhaafd (vergelijk de uitspraak van het College van 19 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:508). Het verlenen van subsidie aan [naam 1] zou namelijk tot ongeoorloofde staatssteun leiden. Het beroep van [naam 1] op dit punt is ongegrond.

De lagere vaststelling van de aan [naam 1] verleende subsidie voor Q1 van 2021

De minister heeft de aan [naam 1] verleende subsidie voor Q1 van 2021 eerst vastgesteld op € 352.400,14. Daarna heeft de minister met toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de subsidie vastgesteld op € 0,-. Vervolgens heeft hij het bezwaar tegen dat besluit gegrond verklaard en de subsidie alsnog vastgesteld op € 350.423,31. De reden dat deze nieuwe vaststelling lager uitvalt dan de oorspronkelijke vaststelling, is volgens de minister dat hij in heroverweging heeft geconstateerd dat [naam 1] voor de omzet in de maand januari 2021 een uitdraai had verstrekt die niet op de hele maand januari ziet. De uitdraai begint bij 4 januari 2021 in plaats van bij 1 januari 2021. [naam 1] heeft de minister desgevraagd een uitdraai verstrekt die wel op de gehele maand januari 2021 ziet. Tussen de eerste verstrekte uitdraai en de tweede zit een omzetverschil van € 5.814,- en dat leidt ertoe dat de subsidie € 1.976,81 lager moet worden vastgesteld.

Dat, zoals [naam 1] betoogt, de juiste uitdraai ook al ten tijde van het nemen van het eerste vaststellingsbesluit bekend was, neemt niet weg dat de minister bij de beoordeling van het bezwaar tegen de nihilstelling voor de berekening van het bedrag waarop de subsidie opnieuw moest worden vastgesteld, moest uitgaan van de omzet over de gehele maand januari 2021. De cijfers waarvan de minister bij die berekening is uitgegaan, staan niet ter discussie. De minister heeft de aan [naam 1] verleende subsidie voor Q1 van 2021 gelet op die cijfers dan ook terecht lager vastgesteld. Het beroep van [naam 1] is ook op dit punt ongegrond.

De dwangsom wegens niet tijdig beslissen

[naam 1] heeft de minister vier keer in gebreke gesteld omdat hij niet tijdig heeft beslist op de bezwaarschriften. Omdat deze zaken volgens de minister nauw met elkaar samenhangen, heeft hij in de bestreden besluiten I tot en met IV één keer een dwangsom wegens niet tijdig beslissen toegekend. [naam 1] voert aan dat zij vier keer recht heeft op een dwangsom omdat de besluiten naar hun aard verschillen. In zaak 23/554 gaat het om een afwijzing van een aanvraag, in zaak 23/555 en 23/556 gaat het om herzieningen van al vastgestelde subsidies en in zaak 23/557 gaat het om de intrekking van een verleende subsidie. Ook verschillen de intrekkings- of afwijzingsgronden van elkaar.

In zijn uitspraak van 13 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:687) heeft het College geoordeeld dat slechts één dwangsom wegens niet tijdig beslissen wordt verbeurd als de bezwaarschriften inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd. Van zo’n inhoudelijke samenhang is sprake als in ieder bezwaarschrift dezelfde bezwaargronden zijn aangevoerd en in iedere bezwaarprocedure dezelfde rechtsvraag aan de orde was (zie de uitspraak van het College van 27 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:128).

Het College stelt vast dat [naam 1] in één bezwaarschrift bezwaar heeft gemaakt tegen vier besluiten van 15 maart 2022. De gronden in dat bezwaarschrift hebben voornamelijk betrekking op één rechtsvraag, namelijk of [naam 1] moet worden aangemerkt als mkb-onderneming of als grote onderneming, waarbij het peilmoment waarvan de minister moet uitgaan doorslaggevend is voor het antwoord op die vraag. Ook is naar het oordeel van het College van belang dat de vier zaken in één hoorzitting zijn behandeld. Het College oordeelt daarom dat er sprake is van zodanige samenhang dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd. Ook in zoverre is het beroep van [naam 1] ongegrond.

Conclusie [naam 1]

5 De beroepen van [naam 1] zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De herziene vaststelling van de aan [naam 2] verstrekte subsidie voor Q2 2021

Het College ziet ook in de zaak van [naam 2] geen aanleiding om af te wijken van zijn rechtspraak, ingezet met de hiervoor genoemde uitspraak van 19 maart 2024. Het College verwijst naar hetgeen hiervoor onder 2.4 tot en met 2.6 is overwogen. Dat betekent echter niet dat de minister bevoegd was om de aan [naam 2] verleende en vervolgens vastgestelde subsidie lager vast te stellen. Daarvoor is het volgende van belang.

[naam 1] is op 14 januari 2022 gaan behoren tot de groep verbonden ondernemingen waarvan ook [naam 2] deel uitmaakt. Op 22 juli 2022 heeft de minister de subsidie voor [naam 2] vastgesteld op € 1.200.000,-. Kort daarvoor, namelijk in de besluiten van 15 maart 2022, had de minister de aan [naam 1] verleende subsidies voor Q4 van 2020, Q1 van 2021 en Q2 van 2021 op nihil gesteld dan wel ingetrokken en de aanvraag voor subsidie voor Q4 van 2021 afgewezen. Op het moment van subsidieverlening en op het moment van subsidievaststelling voor [naam 2] was dus aan [naam 1] géén subsidie verleend. De minister heeft daarom terecht de subsidie voor [naam 2] vastgesteld op € 1.200.000,-. Met de voor Q1 van 2021 verstrekte subsidie van € 600.000,- was voor [naam 2] daarmee de staatssteungrens bereikt.

Met de besluiten van 3 januari 2023 heeft de minister vervolgens voor [naam 1] de subsidies voor Q4 van 2020 (€ 90.000,-) en Q1 van 2021 (€ 350.423,31) vastgesteld en met het besluit van 11 januari 2023 de subsidie voor Q2 van 2021 (€ 333.612,40). De minister had op die momenten moeten beoordelen of de groep waartoe [naam 1] vanaf 14 januari 2022 behoorde al zo veel subsidie had ontvangen dat het staatssteunplafond was bereikt. Zoals onder 6.2 overwogen, was dat het geval. De minister heeft de subsidies, in totaal € 774.035,71, desondanks verstrekt.

Vanwege overschrijding van het staatssteunplafond heeft de minister vervolgens de voor [naam 2] vastgestelde subsidie verlaagd met het bedrag dat hij aan [naam 1] heeft verstrekt. Voor de bevoegdheid van de minister om een al vastgestelde subsidie ten nadele van de ontvanger te wijzigen, bestaan (voor zover hier relevant) twee wettelijke grondslagen, namelijk artikel 4:49, eerste lid, van de Awb en artikel 7, eerste lid, van de Kaderwet. Het College oordeelt dat de minister in dit geval geen van beide grondslagen kon gebruiken voor de lagere vaststelling aan [naam 2] .

Op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:

a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;

b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of

c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.

In dit geval doet geen van de hier genoemde omstandigheden zich voor. Weliswaar heeft [naam 2] in de subsidieaanvraag en ook in het verzoek om subsidievaststelling niet vermeld dat zij vanaf 14 januari 2022 deel uitmaakt van een groep waartoe ook [naam 1] behoort, maar omdat, zoals hiervoor overwogen, ten tijde van zowel de subsidieverlening als de subsidievaststelling, aan [naam 1] geen subsidies waren verleend, kan de minister aan artikel 4:49, eerste lid, van de Awb geen bevoegdheid tot lager vaststellen van de aan [naam 2] verstrekte subsidie ontlenen.

Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Kaderwet kan de minister, voor zover subsidieverstrekking in strijd zou zijn met ingevolge een verdrag voor de Staat geldende verplichtingen:

a. subsidieverstrekking weigeren;

b. een subsidie lager vaststellen dan overeenkomstig de subsidieverlening;

c. een subsidieverlening of subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen.

De subsidieverstrekking aan [naam 2] was rechtmatig en niet in strijd met een ingevolge een verdrag voor de Staat geldende verplichting. Dat [naam 1] voorafgaand aan de subsidieverlening aan [naam 2] onderdeel is geworden van dezelfde groep als waartoe [naam 2] behoort en, nadat de subsidie voor [naam 2] is vastgesteld ook zelf subsidie heeft ontvangen, maakt dit niet anders. Op het moment van beoordeling van de vaststellingsaanvraag voor [naam 2] was het staatssteunplafond immers nog niet bereikt.

Conclusie [naam 2]

7 Het beroep van [naam 2] is gegrond. Het College vernietigt het bestreden besluit V en herroept het besluit van 5 maart 2024.

8 Het College veroordeelt de minister in de door [naam 2] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt het College vast op € 2.267,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het op het verzoek van het College ingediende nadere stuk, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1 voor de zwaarte van de zaken).

Het College:

- verklaart de beroepen van [naam 1] ongegrond;

- verklaart het beroep van [naam 2] gegrond;

- vernietigt het besluit van 29 april 2024 (bestreden besluit V);

- herroept het besluit van 5 maart 2024;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 2] tot een bedrag van € 2.267,50;

- draagt de minister op het door [naam 2] betaalde griffierecht van € 371,- te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. C.T. Aalbers en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2025.

w.g. B. Bastein w.g. T.D. Geldof