Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (SteR nr. 45) 2019/3.4.2:3.4.2 De leer van de formele rechtskracht

Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (SteR nr. 45) 2019/3.4.2

3.4.2 De leer van de formele rechtskracht

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De afbakening van de rechtsmacht van de burgerlijke rechter ten opzichte van de bevoegdheid van de bestuursrechter in het vernietigingsberoep vindt in belangrijke mate plaats over de band van de formele rechtskracht.1 De formele rechtskracht is gekoppeld aan appellabele besluiten. Indien daartegen voor de benadeelde een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan, wordt het besluit door de schadevergoedingsrechter voor rechtmatig gehouden, indien deze rechtsgang niet of niet met succes is gebruikt. Aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad voor het nemen van een besluit kan dus in beginsel slechts worden aangenomen na de bestuursrechtelijke vernietiging, intrekking of herroeping van dat besluit. Dat is in verband met het leerstuk van de formele rechtskracht noodzakelijk voor de vaststelling van de onrechtmatigheid van het besluit.2 Wat houdt de formele rechtskracht precies in? In het standaardarrest Heesch/Van de Akker overwoog de Hoge Raad hieromtrent het volgende:3

‘Voorop moet worden gesteld dat wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan (zoals die ingevolge de Wet Arob), de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen.’

Deze formule is nadien vele malen in gelijkluidende of vergelijkbare bewoordingen herhaald.4 De bevoegdheidsverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter noopt ertoe dat eerstgenoemde niet treedt in (de beoordeling van) de rechtsgeldigheid en rechtmatigheid van besluiten die aan de bestuursrechter zijn of hadden kunnen worden voorgelegd.5 De burgerlijke rechter houdt het ervoor dat een besluit zowel wat zijn wijze van tot stand komen als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met het recht. Deze aanname leidt onvermijdelijk tot afwijzing van een vordering die is gebaseerd op de onrechtmatigheid van een besluit met formele rechtskracht.

De regel van de formele rechtskracht berust – in de woorden van de Hoge Raad – met name op de gedachte dat een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter geboden is.6 Onder het begrip ‘doelmatige taakverdeling’ kunnen een aantal te onderscheiden uitgangspunten worden begrepen,7 die alle zijn terug te voeren op het primaat van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming.8 Ten eerste komt de beoordeling of een besluit wat betreft zijn inhoud en wijze van totstandkoming in overeenstemming is met het bestuursrecht bij uitstek toe aan de bestuursrechter (de specialiteitsgedachte).9 Ten tweede moet worden voorkomen dat de burgerlijke rechter tot een ander oordeel komt omtrent vragen waarover ook de bestuursrechter heeft te oordelen (de concordantiegedachte).10 Ten derde – en dat is het meest draagkrachtige argument in deze tijden van formeel en informeel rechtseenheidstreven – is het belang van de rechtszekerheid gediend met het beginsel van de formele rechtskracht. De formele rechtskracht voorkomt dat langdurig twijfel bestaat over de rechtsgeldigheid van een besluit.11 Als de rechtsgeldigheid van een besluit na afloop van de bezwaar- en beroepstermijnen uit de Awb nog aan de orde zou kunnen worden gesteld bij de burgerlijke rechter, zou dit afbreuk doen aan de rechtszekerheid van alle betrokkenen, waaronder het bestuursorgaan én eventuele (derde)belanghebbenden bij het besluit. Dit derde argument is ook het belangrijkste argument voor het hanteren van de leer van de formele rechtskracht door de bestuursrechter.12

Van de formele rechtskracht van een besluit moet worden uitgegaan ‘indien daartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang hetzij niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van het besluit heeft geleid’.13 Hieruit volgt dat de formele rechtskracht in elk geval geldt indien bestuursrechtelijke rechtsmiddelen hadden kunnen worden aangewend tegen het besluit en dat niet of niet tot in hoogste instantie is gedaan.14 Daarnaast moet een besluit voor rechtmatig worden gehouden wanneer het instellen van rechtsmiddelen (nog) niet heeft geleid tot herroeping of vernietiging van een besluit.15 Voorts behoudt een primair besluit – in elk geval volgens de burgerlijke rechter – formele rechtskracht wanneer een verkregen beslissing op bezwaar door de bestuursrechter wordt vernietigd en vervolgens geen nieuwe beslissing op bezwaar wordt genomen.16 Dit primaire besluit is in deze situatie immers niet vernietigd, herroepen of ingetrokken. De formele rechtskracht geldt ook indien als vaststaand mag worden aangenomen dat het besluit zou zijn vernietigd, indien daartegen tijdig bij de bestuursrechter zou zijn opgekomen,17 en zelfs wanneer in een andere bestuursrechtelijke procedure een ander besluit is vernietigd op grond van dezelfde gebreken die aan het besluit met formele rechtskracht kleven.18

Het behoeft geen betoog dat deze regels voor de burger soms onbillijk uitpakken. Een mogelijkheid om te ontkomen aan de verstikkende werking van de formele rechtskracht bestaat echter slechts in uitzonderlijke omstandigheden. De Hoge Raad heeft aanvaard dat bijkomende omstandigheden kunnen nopen tot het maken van een uitzondering op de leer van de formele rechtskracht, maar heeft ook benadrukt dat bij het aanvaarden van uitzonderingen terughoudendheid moet worden betracht.19 De bestuursrechter heeft deze leer overgenomen.20 Het voert te ver om de jurisprudentie waarin een beroep op een uitzondering werd gedaan op deze plaats inhoudelijk te bespreken.21 Ik volsta dan ook met de opsomming dat een uitzondering tot op heden is aanvaard in het geval waarin de burger niet kan worden verweten dat hij de bestuursrechtelijke weg niet heeft bewandeld,22 het geval waarin een belanghebbende niet is opgekomen tegen een zelfstandig schadebesluit,23 het geval waarin de onrechtmatigheid van het besluit is erkend door het bestuursorgaan24 en het geval waarin in de procedure bij de bestuursrechter is gehandeld in strijd met een fundamenteel rechtsbeginsel.25 De uitzonderingen zijn dus dun gezaaid.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.