Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (SteR nr. 45) 2019/3.2.2:3.2.2 Hybride I – het bestuurlijk rechtsoordeel

Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (SteR nr. 45) 2019/3.2.2

3.2.2 Hybride I – het bestuurlijk rechtsoordeel

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De hoofdregel dat informatieverstrekking niet appellabel is, kan uitzondering lijden wanneer sprake is van een zogenoemd ‘bestuurlijk rechtsoordeel’.1 Een bestuurlijk rechtsoordeel is een zelfstandig, als definitief bedoeld oordeel van een bestuursorgaan omtrent de toepasselijkheid van een wettelijke bepaling in de gegeven situatie ten aanzien waarvan een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft.2 Essentieel voor de kwalificatie is dat het geen louter informatieve mededeling is als bedoeld in paragraaf 3.2.1, maar dat maakt een mededeling op zichzelf nog geen bestuurlijk rechtsoordeel. Het moet gaan om een oordeel dat aangeeft welke wet- en regelgeving van toepassing is op een bepaalde situatie en welke consequenties die wet- en regelgeving heeft.3 In een bestuurlijk rechtsoordeel doet een bestuursorgaan definitieve uitspraken op basis van wetsuitleg. Het bestuursorgaan maakt daarbij echter geen gebruik van een bevoegdheid (die het aan de wet ontleent) tot het eenzijdig en bindend vaststellen van de rechtspositie van de burger op basis van die uitleg. Op de keper beschouwd is een bestuurlijk rechtsoordeel dan ook niet gericht op rechtsgevolg. Het houdt slechts de visie van het bestuursorgaan op de gevolgen van rechtsregels voor een bepaalde situatie in,4 waarbij overigens wel uitspraken kunnen worden gedaan over een toekomstige bevoegdheidsuitoefening. Nu een bestuurlijk rechtsoordeel in beginsel geen rechtsgevolg beoogt en dus geen rechtshandeling is, kan het – om redenen die hiervoor in paragraaf 3.2.1 zijn beschreven – niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van (artikel 1:3 lid 1 van) de Awb.5 Uit een oogpunt van rechtsbescherming wordt een bestuurlijk rechtsoordeel in bijzondere omstandigheden door de bestuursrechter wél als besluit aangemerkt.6 Dit wordt om strategische redenen gedaan indien het doen van een aanvraag onevenredig bezwarend is dan wel indien het doen van een verzoek om het treffen van handhavingsmaatregelen wegens het intreden van onomkeerbare gevolgen of (anderszins) onevenredig bezwarend of zelfs niet mogelijk is.7

Een bekende zaak waarin een bestuurlijk rechtsoordeel als een besluit werd aangemerkt, is Tulpen Duin Menrally.8 Gedeputeerde staten van Noord-Holland hadden zich op het standpunt gesteld dat in het jaar 2009 voor het houden van een rally met aangespannen paarden in een beschermd natuurmonument geen vergunningplicht gold op grond van de Nbw 1998 (oud), indien langs dezelfde route en op dezelfde wijze zou worden gereden als in 2008. Deze concrete beoordeling van de vergunningplicht moet volgens de Afdeling bestuursrechtspraak als een besluit worden aangemerkt, mede in aanmerking genomen dat gedeputeerde staten op een verzoek om handhaving in 2008 eerst hadden beslist nádat de rally was gehouden.

Het is van belang om te signaleren dat deze uitzondering op de hoofdregel van non-appellabiliteit van informatieverstrekking niet alleen geldt bij een oordeel over een vergunningplicht, maar ook bij de interpretatie van planologische maatregelen zoals bestemmingsplannen.9 De hoofdregel blijft evenwel ook hier dat een bestuurlijk rechtsoordeel niet wordt aangemerkt als besluit.10

In de zaak die leidde tot een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2003 had het college desgevraagd medegedeeld dat het inrichten van een gedeelte van een bedrijfspand als bedrijfswoning in strijd was met het bestemmingsplan.11 De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt dat dit rechtsoordeel een besluit inhoudt, nu daarbij tevens was aangegeven dat het voorgestane gebruik een niet-legaliseerbare situatie is, waartegen handhavend zal worden opgetreden. Hierbij acht de Afdeling bestuursrechtspraak van belang dat het verzoek verband hield met de mogelijke aankoop van het bedrijfspand. In dit verband had de bank gevraagd om een schriftelijke verklaring van het college waaruit blijkt dat het bestemmingsplan zich niet tegen een bedrijfswoning in het bedrijfspand verzet. Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak, wat daar ook van zij, stond voor de beantwoording van deze vraag geen andere aanvaardbare andere weg open dan het richten van een verzoek aan het college.

De strategische beslissing van de bestuursrechter om een bestuurlijk rechtsoordeel onder bijzondere omstandigheden als besluit aan te merken, heeft grote invloed op de beoordeling van de rechtmatigheid van een dergelijk oordeel in een opvolgend schadevergoedingsgeschil. Als de bestuursrechter het afwachten van een reëel besluit onevenredig bezwarend bevindt, en een bestuurlijk rechtsoordeel om die reden appellabel acht, spreekt hij zich inhoudelijk uit over de inhoud, waaronder de motivering, van het rechtsoordeel. Wanneer die beoordeling leidt tot de gegrondverklaring van het beroep wordt daaraan in het systeem van de Awb in beginsel de consequentie van vernietiging van het – met een besluit gelijkgestelde – bestuurlijk rechtsoordeel en zijn rechtsgevolgen verbonden (zie artikel 8:72 lid 1 en 2 Awb).12 De aansprakelijkheidsrechtelijke consequentie die de schadevergoedingsrechter verbindt aan de vernietiging van een besluit, is dat de onjuistheid en onrechtmatigheid van dat rechtsoordeel vaststaan. Aan (het ontbreken van een rechtvaardiging voor) deze consequentie wordt meer aandacht besteed in paragraaf 4.6.2.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.