3.4 Betekenisvolle parlementaire betrokkenheid

Het budgetrecht waarborgt democratische betrokkenheid bij de besluitvorming over de begroting. De burgers die de middelen hebben opgebracht dienen via de volksvertegenwoordiging mee te kunnen praten over hoe deze middelen worden besteed. De betrokkenheid bij de begroting dient dan ook betekenisvol te zijn.1 Dat wil zeggen dat het parlement wezenlijke invloed uit moet kunnen oefenen op de besluitvorming over de begroting en op welke wijze de middelen worden besteed.2 Het parlement stemt niet alleen in met de uitgaven maar houdt de regering ook verantwoordelijk voor de uitgaven en kan in het uiterste geval het vertrouwen opzeggen in de betreffende minister of het gehele kabinet. Het parlement heeft dus zowel een medebestemmende als een controlerende rol bij de uitoefening van het budgetrecht waarbij de directe verantwoordingsrelatie tussen het parlement en de regering centraal staat.

Betekenisvolle betrokkenheid bij de besluitvorming over de begroting vindt ten eerste plaats door middel van het formele budgetrecht, zoals neergelegd in artikel 105 Grondwet. Het parlement oefent invloed uit op de begroting door vooraf de uitgaven goed te keuren bij wet (autorisatie). In het verlengde hiervan oefent het parlement ook invloed uit op de verdeling van de middelen, waarmee het parlement een afweging kan maken tussen de uitgaven (allocatie). Vervolgens controleert het parlement de uitgaven (aan de hand van de door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rekening) en houdt het de regering dan wel minister verantwoordelijk voor de gedane uitgaven (controle en verantwoording). Tijdens de begrotingsuitvoering zal het parlement bovendien de uitgaven moeten autoriseren die niet waren voorzien tijdens de vaststelling van de begroting door in te stemmen met een suppletoire begrotingswet. Het parlement geeft invulling aan de parlementaire zeggenschap over de begroting door gebruik te maken van de bevoegdheden die het heeft in het kader van zijn medewetgevende en controlerende taken. De formele betrokkenheid van het parlement bij de besluitvorming over de begroting vindt plaats op vaste tijdstippen in de begrotingscyclus.

De zeggenschap van het parlement over de begroting bij het vaststellen van de begrotingswet wordt door verschillende factoren begrensd. In de praktijk vindt de zeggenschap over de begroting dan ook op andere manieren plaats. Zo is het parlement betrokken bij de besluitvorming over de begroting aan de hand van budgettaire nota’s, maar ook in een doorlopend debat met de regering. Het gebruik van dit materiële budgetrecht moet garanderen dat het parlement toch invloed uit kan oefenen op de besteding van de middelen en moet voorkomen dat het parlement ten tijde van de vaststelling van de begrotingswet voor voldongen feiten komt te staan.3 Dit materiële budgetrecht is volgens de Raad van State dan ook ruimer dan het formele budgetrecht alleen.4

Het materiële budgetrecht heeft betrekking op hoe het parlement toepassing geeft aan het budgetrecht in de politieke praktijk. Het materiële budgetrecht wordt in eerste instantie uitgeoefend op grond van artikel 68 Grondwet, het recht op informatie en het recht van het parlement om in debat te treden met de regering. Het materiële budgetrecht kan altijd worden toegepast gedurende de begrotingscyclus.5

Uitoefening van het materiële budgetrecht houdt meer in dan alleen het informeren van het parlement. Het parlement moet de mogelijkheid hebben om al dan niet in te stemmen met de uitgaven, stilzwijgend of uitdrukkelijk.6 Materiële instemming is echter geen voldoende voorwaarde voor de uitoefening van het budgetrecht, achteraf zal het parlement altijd formeel moeten instemmen met de uitgaven via een (suppletoire) begrotingswet. Het is uiteindelijk het parlement dat, binnen de formele kaders van het budgetrecht, de grenzen van dit materiële budgetrecht bepaalt.7

Betekenisvolle betrokkenheid houdt dus niet alleen in dat het parlement op vaste momenten betrokken is bij de begroting, maar ook dat het te allen tijde in debat kan treden met de regering over het beleid, een opinie kan vormen over dat beleid en het beleid kan corrigeren of bijsturen wanneer het dat nodig acht. In het uiterste geval kan het parlement het beleid van de regering sanctioneren door het opzeggen van het vertrouwen in de betreffende minister of het kabinet.