7.2 Doel noodregeling

De aanleiding voor de invoering van de noodregeling in 1921 was dat zowel de surseance van betaling als het faillissement niet zouden kunnen voorzien in oplossingen voor de financiële problemen waarin sommige levensverzekeraars zich in die tijd bevonden. Bij een surseance van betaling moet het vooruitzicht bestaan dat de schuldenaar in de toekomst nog wel aan zijn verplichtingen zal kunnen voldoen. Bij dreigende insolventie van een levensverzekeraar gaat het meestal niet om de situatie dat hij verkeert in een toestand van te hebben opgehouden met betalen,1 maar dat de verzekeraar in de toekomst niet aan haar verplichtingen zal kunnen voldoen.2 Daarom is wettelijk bepaald dat verzekeraars geen surseance van betaling aan kunnen vragen3 en is de noodregeling ingevoerd via de Noodwet van 1921.4 De noodregeling is daarmee de oudste saneringsregeling ten behoeve van verzekeraars. Door de invoering van de noodregeling is de mogelijkheid voor een ‘standstill’ gecreëerd. Het doel van de noodregeling als saneringsprocedure is dan ook het bereiken van een standstill.5 Inmiddels is de noodregeling ook van toepassing op schadeverzekeraars.

Het feit dat de noodregeling in het leven geroepen is als alternatief voor de surseance van betaling betekent niet dat zij daarmee in alle opzichten overeenkomt. De noodregeling verschilt onder andere van de surseance van betaling doordat zij tevens liquidatie-elementen bevat.6 Dat was nodig omdat er bij het invoeren ervan geen vergunningenstelsel bestond.7 Ten tijde van de totstandkoming van de Noodwet – en later de Wet op het schadeverzekeringsbedrijf en de Wet op het levensverzekeringsbedrijf – kon een verzekeraar niet door intrekking van de vergunning worden gedwongen om zijn bedrijf te liquideren. Een machtiging tot liquidatie in het kader van de noodregeling was daarom nodig om een verzekeraar met een financieel zwakke positie te kunnen liquideren.8 Inmiddels kennen we wel een vergunningenstelsel voor – onder andere – verzekeraars. De vergunning van een verzekeraar kan worden ingetrokken wanneer er in het kader van de noodregeling een machtiging tot liquidatie is afgegeven of een gecombineerde machtiging en er activa te gelde worden gemaakt,9 of wanneer de verzekeraar niet meer voldoet aan de regels – waaronder financiële voorschriften – van de Wft.10 Het intrekken van de vergunning zal tot afwikkeling van het bedrijf van de verzekeraar leiden.11 Zonder vergunning kan de verzekeraar het verzekeringsbedrijf immers niet langer uitoefenen. In zoverre is de noodregeling als liquidatieprocedure door het bestaan van een vergunningenstelsel overbodig geworden.

Toch bestaat de noodregeling als liquidatieprocedure nog steeds. Tulfer van de Pensioen- & Verzekeringskamer – de voorganger van DNB als toezichthouder – betoogt zelfs dat de noodregeling dichter bij faillissement dan bij surseance van betaling staat, omdat het doel ervan vereffening is en van continuïteit van de onderneming geen sprake is.12 In zijn ogen is de noodregeling een afwikkelingsprocedure.13 Dit zou betekenen dat de noodregeling niet bedoeld is om de onderneming financieel gezond te maken. Men zou in het verlengde hiervan kunnen stellen dat de term ‘noodregeling als saneringsprocedure’ niet zozeer doelt op een daadwerkelijk saneringsinstrument, maar dat deze term uitsluitend wordt gebruikt om aan te duiden dat het niet de vereffening van de verzekeringsportefeuille beoogt, maar een overdracht ervan. Dit is ook in lijn met de daadwerkelijke formulering van de wettekst van art. 3:163 lid 1 Wft: hier wordt het woord ‘sanering’ in het geheel niet gebruikt. Er wordt uitsluitend gesproken over “overdracht van het geheel of een gedeelte van de verbintenissen van de verzekeraar krachtens overeenkomsten van verzekering”.

Desalniettemin wordt in de parlementaire stukken14 en in de literatuur15 zonder enig voorbehoud onderscheid gemaakt tussen de noodregeling als saneringsprocedure en de noodregeling als liquidatieprocedure. Omdat dit onderscheid zo expliciet wordt gemaakt, is het mijns inziens niet aannemelijk dat de noodregeling uitsluitend een afwikkelingsprocedure is. Bovendien volgt uit de definitie van het begrip saneringsmaatregelen in de Wft heel duidelijk dat de wetgever hieronder de noodregeling verstaat en is tijdens de expertmeeting aangegeven dat in de praktijk altijd eerst wordt geprobeerd om de verzekeraar te saneren met behulp van de noodregeling voordat het faillissement van de verzekeraar wordt aangevraagd. Dat de noodregeling niet (uitsluitend) een afwikkelingsprocedure betreft, blijkt ook uit het feit dat in het kader van de noodregeling sprake kan zijn van overdracht van een deel van de verzekeringsportefeuille. In dat geval vindt geen afwikkeling van het verzekeringsbedrijf plaats; een deel van de portefeuille blijft immers bij de verzekeraar in kwestie. Hier komt bij dat de schakelbepaling van art. 3:177 lid 1 Wft aangeeft dat de artt. 234 tot en met 241e Fw met betrekking tot de surseance van betaling van overeenkomstige toepassing zijn op de noodregeling. Met het oog op deze kenmerken beschouw ik de noodregeling (ook) als een saneringsregeling en bespreek ik hem naast de onteigeningsregeling,16 de overdrachtsregeling17 en de opvangregeling.18