57.3 Ligt de toepassing van artikel 4:5 van de Awb onder (rechterlijk) vuur?

Op diverse momenten heeft de Raad de laatste jaren in meer of mindere mate kritisch geoordeeld over besluiten tot toepassing van de in artikel 4:5 van de Awb gegeven bevoegdheid. De rechtspraak tendeert naar meer gestrengheid in de richting van bestuursorganen. De toepassing van artikel 4:5 van de Awb ligt enigszins onder de loep zogezegd. Wij noemen hieronder een aantal belangrijke uitspraken, vanaf 2009, die in deze richting wijzen.

In een uitspraak van 14 juli 2009 oordeelde de Raad dat een besluit tot buitenbehandelingstelling niet kan worden genomen vóór afloop van de hersteltermijn.1

Uit een uitspraak van 13 oktober 2012 werd duidelijk dat de Raad niet instemt met het bij de hersteltermijn slechts herhalen van de opsomming van de stukken waar in primo om is gevraagd. Een dergelijke gang van zaken maakt onvoldoende inzichtelijk welke gegevens, die noodzakelijk worden geacht voor de beoordeling van de aanvraag, nog ontbraken.2

In een uitspraak van 27 november 2012 ging het over een situatie waarin de gevraagde stukken nog niet bestonden op het moment dat daarom werd gevraagd. Alsdan is buitenbehandelingstelling evenmin aan de orde.3

Op 13 januari 2015 sprak de Raad zich uit over een casus waarin het nadere verzoek van het college geen betrekking had op concrete gegevens, waarover de belanghebbende, dan wel een derde, beschikte. Het verzoek had namelijk betrekking op een schriftelijke en ondertekende toelichting op reeds verstrekte gegevens. Volgens de Raad is er dan geen sprake meer van een incomplete aanvraag.4

In een uitspraak van 24 maart 2015 gaf de Raad aan dat voor een deugdelijke motivering van een buitenbehandelingstelling minimaal vermeld moet worden welke gegevens niet of onvolledig zijn overgelegd.5

Kort daarna, op 14 april 2015, oordeelde de Raad dat het college een buitenbehandelingstelling niet kan baseren op het enkele niet verschijnen van een belanghebbende op een afspraak en het daar niet inleveren van gegevens, als het college niet duidelijk kan maken welke gegevens ontbraken.6

Op 8 september 2015 oordeelde de Raad dat de belanghebbende niet op de door het college gevraagde wijze over de gegevens kon beschikken. Hij hoefde niet te begrijpen dat hij had kunnen proberen om de gegevens op een andere wijze te verkrijgen.7

In een uitspraak van 6 oktober 2015 gaf de Raad aan dat als een analyse van een lijst met verblijfadressen wordt gemaakt, er sprake is van een inhoudelijke beoordeling; dan is de fase van een incomplete aanvraag voorbij.8

Diezelfde maand, te weten in een uitspraak van 20 oktober 2015, oordeelde de Raad dat wanneer de financiële gegevens zijn overgelegd en deze alleen nog moeten worden toegelicht, de fase van een incomplete aanvraag voorbij is. Dan is de inhoudelijke beoordeling begonnen en is een buitenbehandelingstelling niet meer aan de orde.9

Zelfs het ontbreken van één bankafschrift kan volgens de Raad leiden tot de conclusie dat buitenbehandelingstelling gerechtvaardigd is, blijkens een uitspraak van 23 februari 2016. Dat is echter niet per se het geval. De begeleidende omstandigheden kunnen ertoe leiden dat er geen enkele twijfel is over de bijstandbehoevende omstandigheden van de belanghebbende. Bovendien kan de handelwijze van het bijstandverlenende orgaan maken dat van de bevoegdheid tot buitenbehandelingstelling redelijkerwijs geen gebruik mag worden gemaakt.10

De Raad is van mening dat, als gegevens zijn verstrekt maar deze volgens het college onvoldoende verifieerbaar zijn, daar dan expliciet naar gevraagd had moeten worden. Dat blijkt uit een uitspraak van 3 oktober 2017.11

Tot slot wijzen wij in dit overzicht op een uitspraak van 6 maart 2018, waarin de Raad oordeelde dat de inlevering van stukken aan de balie met de bijbehorende verstrekking van een afgifte- of ontvangstbewijs het vermoeden rechtvaardigt dat alle gevraagde stukken zijn ingeleverd. Het ligt op de weg van het college om het tegendeel voldoende aannemelijk te maken.12 Met deze uitspraak wordt expliciet teruggekomen op de tot dan vaste bewijsrechtelijke lijn.13

Uit het voorgaande overzicht van uitspraken blijkt dat de Raad met regelmaat een nieuw thema aansnijdt waarvan hij blijk geeft de ‘4:5-uitvoeringsprak-tijk’ kritisch te volgen. De toepassing van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb is weliswaar een bevoegdheid van het bijstandverlenend orgaan, duidelijk is wel dat het ongebreideld hanteren van die bevoegdheid niet is toegestaan en dat uitvoerders zich bewust moeten zijn van de strekking en reikwijdte van het instrument.

De hiervoor aangehaalde rechtspraak biedt slechts een indicatie van de voorbeelden waarin het voor het bijstandverlenend orgaan is misgegaan. Uit een steekproef – uitgevoerd via rechtspraak.nl – blijkt dat vanaf 2009 zo’n 314 bijstandsgerelateerde ‘4:5-zaken’ in hoger beroep zijn behandeld, waarin het zeker in 35 zaken tot een vernietiging van het bestreden besluit is gekomen doordat het bijstandverlenend orgaan ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 4:5 van de Awb. Het gaat dan om zo’n elf procent van de gevallen. Dat lijkt op het eerste gezicht misschien niet schokkend, maar wij denken – nu de cijfers enkel zien op hoger beroep14 – dat het slechts om het topje van de ijsberg gaat.15 Los daarvan is dit percentage hoe dan ook nog altijd als substantieel te beschouwen, zeker tegen het licht van het relatief beperkte toetsingskader dat bij een ‘4:5-besluit’ hoort. Een ander interessant gegeven is overigens dat wij in totaal niet meer dan 346 ter beoordeling aan de Raad voorgelegde ‘4:5-uit-spraken’ troffen vanaf 2009, wat aangeeft dat het overgrote deel van het totale aantal zaken bijstandszaken betreft. Onze in de inleiding verantwoorde keuze om ons te beperken tot de bijstandsthematiek wordt hiermee naar onze mening onderschreven. Wij realiseren ons dat om echt verantwoorde kwantitatieve conclusies te kunnen trekken meer cijfers nodig zijn, namelijk: 1) het totale aantal besluiten op bijstandsaanvragen in Nederland; 2) het aantal buitenbehan- delingstellingen als percentage hiervan; en 3) het percentage bezwaren ter zake, gevolgd door het percentage beroepen en het percentage hoger beroepen. Pas dan zeggen de bovengenoemde aantallen in kwantitatieve zin echt iets. Wij achten dat echter niet doorslaggevend voor de beantwoording van de door ons gestelde onderzoeksvraag. Die is immers hoofdzakelijk kwalitatief van karakter en niet kwantitatief.

Daarmee komen we terug op de beantwoording van de deelvragen, meer specifiek de eerste twee deelvragen. De eerste deelvraag (zetten bestuursorganen de bevoegdheid van artikel 4:5, eerste lid, aanhef onder c, van de Awb te gemakkelijk in?) kan naar aanleiding van deze en de voorgaande paragraaf volgens ons zonder al teveel moeite met ‘ja’ beantwoord worden. Voor de tweede deelvraag (is de jurisprudentie van de Raad misschien te soepel voor bestuursorganen?) is een bevestigend antwoord iets minder evident. De Raad is weliswaar kritischer dan vroeger, zoveel is duidelijk. Tegelijkertijd blijft nog steeds een zeer groot percentrage ‘4:5-besluiten’ overeind. En dan hebben we het alleen nog maar over de zaken die tot de Utrechtse burelen geraken, wat natuurlijk lang niet altijd het geval is. Belangrijker nog dan dat is echter het feit dat zelfs met een wat ‘strengere’ rechtspraak nog allesbehalve gegarandeerd is dat de uitvoerders de bevoegdheid zuiverder – laat staan minder vaak – gaan inzetten. En juist daar is volgens ons alle aanleiding toe.