CRvB, 12-07-2022, nr. 19/867 PW

Appellant ontving sinds 12 januari 2017 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande met één kosten delende medebewoner. Appellant stond in de basisregistratie personen (BRP) vanaf 9 januari 2017 ingeschreven op een adres in [plaats] (uitkeringsadres).

Op 28 augustus 2017 ontving het Team RISC van de gemeente Apeldoorn de melding dat de hoofdbewoner (X) van de woning op het uitkeringsadres aan zijn casemanager bij het Sociaal Wijkteam had meegedeeld dat appellant sinds enkele maanden niet meer op het uitkeringsadres verblijft en hij daarom appellant in onderzoek had laten zetten bij de BRP. Naar aanleiding van deze melding heeft het college de betaling van bijstand aan appellant met ingang van 31 augustus 2017 geblokkeerd en heeft een medewerker handhaving van het Team RISC (medewerker) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand.

In dat kader hebben de medewerker en een collega op 19 september 2017 geprobeerd een huisbezoek af te leggen aan de woning op het uitkeringsadres. Appellant werd bij dat bezoek niet aangetroffen. Wel hebben de medewerkers met X gesproken. X heeft toen onder meer verklaard dat appellant huurtoeslag had gekregen en dat deze toeslag na contact van X met de Belastingdienst weer is teruggedraaid, dat hij appellant sinds januari 2017 niet meer heeft gezien en ook niet weet waar hij verblijft. Verder heeft X verklaard dat hij appellant nooit een sleutel van zijn woning heeft gegeven, ook niet in de week dat appellant in januari 2017 bij hem sliep. Volgens X lagen er geen spullen van appellant in de woning. In de rapportage van het onderzoek is vermeld dat X de medewerkers uit eigen beweging de hele woning heeft laten zien en dat de medewerkers niets zagen wat erop zou kunnen duiden dat appellant (nog) in de woning zou verblijven.

Appellant heeft in een telefoongesprek met de medewerker op 19 september 2017 gezegd dat hij op dat moment geen vaste verblijfplaats had en sinds een paar weken niet meer op het uitkeringsadres verbleef. Vervolgens heeft de medewerker appellant bij brief van 20 september 2017 uitgenodigd voor een gesprek op 25 september 2017, met het verzoek een aantal bewijsstukken mee te nemen, waaronder bankafschriften. Op 21 september 2017 belde appellant de medewerker en deelde mee dat hij woonruimte had gevonden op adres Z in [woonplaats], dat hij zich op dat adres zou inschrijven en dat hij niet naar het gesprek zou komen gelet op de reiskosten. De medewerker heeft dezelfde dag nog een brief met dezelfde inhoud als de brief van 20 september 2017 naar adres Z gestuurd.

Appellant is niet verschenen op het gesprek van 25 september 2017 en heeft de gevraagde bewijsstukken niet overgelegd. Om die reden heeft het college bij besluit van 25 september 2017 het recht op bijstand van appellant met ingang van 25 september 2017 opgeschort. Hierbij heeft het college appellant in de gelegenheid gesteld om alsnog mee te werken aan het onderzoek door hem uit te nodigen voor een gesprek op 29 september 2017, met het verzoek om bewijsstukken, waaronder bankafschriften vanaf 21 januari 2017, mee te brengen. Appellant heeft op 29 september 2017 gebeld naar het college. In het daarvan opgemaakte terugbelverzoek was vermeld dat appellant heeft verklaard in [woonplaats] te wonen, dat hij geen geld heeft om naar [plaats] te komen en dat hij graag teruggebeld wil worden. De medewerker heeft vervolgens tevergeefs geprobeerd appellant terug te bellen. Appellant is niet op het gesprek verschenen en heeft de gevraagde bewijsstukken niet verstrekt.

De bevindingen van het onderzoek van de medewerker zijn neergelegd in een rapport van 13 oktober 2017.

In de onderzoeksresultaten heeft het college aanleiding gezien om bij besluit van 16 oktober 2017 (besluit 1), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 9 januari 2018 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellant met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de PW met ingang van 25 september 2017 te beëindigen (lees: in te trekken), de bijstand op grond van artikel 54, derde lid, van de PW over de periode van 23 januari 2017 tot 25 september 2017 in te trekken en de over de periode van 23 januari 2017 tot en met 31 augustus 2017 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 5.017,52 van appellant terug te vorderen. Aan bestreden besluit 1 ligt, kort weergegeven, ten grondslag dat de woon- en leefsituatie van appellant in ieder geval vanaf 23 januari 2017 onduidelijk is. Ook na het verrichte onderzoek heeft het college daarover geen duidelijkheid verkregen, zodat het recht op bijstand vanaf die datum niet kan worden vastgesteld.

Bij besluit van 4 december 2017 (besluit 2), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 juni 2019 (bestreden besluit 2), heeft het college appellant een boete opgelegd van € 1.180,-.

Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, voor zover het gaat om de intrekking van de bijstand over de periode van 19 september 2017 tot 16 oktober 2017, het bestreden besluit in zoverre vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit in stand blijven. Voor het overige heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Kort weergegeven, en voor zover hier van belang, heeft de rechtbank het volgende geoordeeld en overwogen. De onder 1.2.1 tot en met 1.2.3 weergegeven feiten en omstandigheden bieden een toereikende motivering voor het standpunt van het college dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het college had gelet op de verklaringen van X en ook de verklaringen van appellant zelf gegronde redenen om te twijfelen aan de verblijfplaats van appellant. Dat het college geen nader onderzoek heeft verricht, bijvoorbeeld door een buurtonderzoek te doen of gebruiksgegevens van water of elektriciteit op te vragen, doet hier niet aan af. Appellant heeft de onduidelijke woonsituatie niet opgehelderd, terwijl hij hiertoe wel meerdere malen in de gelegenheid is gesteld. Door het ontbreken van objectieve en verifieerbare gegevens is het recht op bijstand niet vast te stellen. Gelet hierop was het college op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW gehouden de bijstandsuitkering van appellant per 23 januari 2017 in te trekken.

Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Met de nadere besluiten 1 en 2 heeft het college het teruggevorderde bedrag van € 5.017,52 gebruteerd en verhoogd tot € 5.749,53. Met die besluiten heeft het college dus bestreden besluit 1 gewijzigd, voor zover het de hoogte van de terugvordering betreft. Met nader besluit 3 heeft het college bestreden besluit 2 gewijzigd. Gelet hierop zal de Raad de nadere besluiten 1, 2 en 3, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in de beoordeling betrekken.

Intrekking en terugvordering (aangevallen uitspraak 1)

Zoals besproken ter zitting richt het hoger beroep zich uitsluitend tegen de intrekking en de terugvordering van bijstand over de periode van 23 januari 2017 tot en met 31 augustus 2017. Dit is dus de te beoordelen periode.

Appellant heeft aangevoerd dat het bestreden besluit een onvoldoende feitelijke grondslag heeft. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe is het volgende van betekenis.

Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het college. Dit betekent dat het college de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. Het ligt daarom op de weg van het college om aan de hand van uit onderzoek verkregen gegevens aannemelijk te maken dat appellant de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW op hem rustende inlichtingenverplichting niet of niet naar behoren is nagekomen door geen, onvolledige of onjuiste mededeling te doen van feiten of omstandigheden die van invloed zijn of kunnen zijn op het recht op bijstand. Meer concreet houdt deze bewijslast in dit geval in dat het college aannemelijk moet maken dat appellant onjuiste of onvolledige inlichtingen over zijn woonsituatie heeft verstrekt. Het enkele feit dat, zoals het college aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, de woonsituatie van appellant voor het college onduidelijk is, is daartoe niet voldoende. Vergelijk de uitspraak van 9 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY0748. Gelet hierop heeft het college niet voldaan aan de op hem rustende bewijslast.

Uit 4.3.1 volgt dat bestreden besluit 1, voor zover het de intrekking over de te beoordelen periode betreft, niet zorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 slaagt. De Raad zal daarom deze uitspraak vernietigen voor zover daarbij bestreden besluit 1 in stand is gelaten. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad bestreden besluit 1 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen voor zover het de intrekking van de bijstand over de te beoordelen periode betreft. Omdat er daardoor geen grondslag is voor terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand over deze periode, zal bestreden besluit 1 ook worden vernietigd voor zover het de terugvordering betreft.

Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven.

Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat appellant ook door niet de gevraagde bankafschriften te verstrekken de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden.

Dat standpunt is niet juist. Bankafschriften zelf – als documenten – kunnen namelijk niet worden aangemerkt als feiten of omstandigheden die van invloed zijn of kunnen zijn op het recht op bijstand, als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW. De verplichting bankafschriften over te leggen valt daarom niet onder de inlichtingenverplichting van die bepaling. Hierbij is het volgende van betekenis.

Artikel 65, eerste lid, Algemene bijstandswet (Abw) luidde tot 1 juli 1997 als volgt:

“De belanghebbende doet aan burgemeester en wethouders op verzoek of uit eigen beweging onverwijld mededeling van al hetgeen van belang is voor de verlening van bijstand of de voortzetting daarvan, zo mogelijk onder overlegging van bewijsstukken.”

Onder de inlichtingenverplichting van artikel 65, eerste lid, van de Abw, zoals deze bepaling tot 1 juli 1997 luidde, viel dus ook het overleggen van (bewijs)stukken.

Artikel 65, eerste lid, van de Abw is met ingang van 1 juli 1997 gewijzigd in verband met de invoering van de Wet Boeten. Deze bepaling luidde sindsdien als volgt:

“De belanghebbende doet aan burgemeester en wethouders op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand, het geldend maken van het recht op bijstand, de hoogte of de duur van de bijstand, of op het bedrag van de bijstand dat aan hem wordt betaald.”

Het overleggen van stukken kwam niet meer terug in deze bepaling. Daarnaast werd de zinsnede “al hetgeen van belang is voor de verlening van bijstand of de voortzetting daarvan” vervangen door “van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand [...]”. Deze wijziging is in de Wet Werk en Bijstand, en later in de PW, gehandhaafd.

De inlichtingenverplichting van artikel 17, eerste lid, van de PW heeft dus alleen nog betrekking op het – op verzoek van de bijstandverlenende instantie of uit eigen beweging onverwijld – mededeling doen van feiten en omstandigheden die van invloed kunnen zijn op, voor zover hier van belang, het recht op bijstand. Anders dan uit eerdere rechtspraak zou kunnen worden afgeleid (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 11 januari 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AS2340, en van 21 april 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:990), valt het overleggen van bewijsstukken daar niet onder. Bewijsstukken, zoals bankafschriften, zijn als zodanig, zoals gezegd, niet van invloed op het recht op bijstand zelf. Zij kunnen alleen van betekenis zijn bij de verificatie en controle van het recht op bijstand. Dit sluit aan bij het onderscheid dat in artikel 53a, eerste lid, van de PW is gemaakt tussen ‘gegevens ten behoeve van de verlening van bijstand dan wel de voortzetting daarvan’ en ‘bewijsstukken’ en bij het onderscheid dat in de artikelen 52, eerste lid, aanhef en onder a, en 54, eerste lid, van de PW is gemaakt tussen ‘van belang zijnde gegevens’ en ‘gevorderde bewijsstukken’. Een ander oordeel zou er toe leiden dat, zoals in deze zaak aan de orde is, een punitieve sanctie zou kunnen worden opgelegd voor een gedraging die niet met zoveel woorden uit de artikelen 18a, eerste lid, in verbinding met artikel 17, eerste lid, van de PW kenbaar is als strafbaar. Vergelijk de uitspraak van 22 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:901.

Een en ander staat er niet aan in de weg dat de bijstandverlenende instantie een bijstandsgerechtigde met toepassing van de wettelijke inlichtingenverplichting mag vragen om inlichtingen schriftelijk te verschaffen – dat wil zeggen: schriftelijk mededeling te doen van feiten en omstandigheden die van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand –, bijvoorbeeld door middel van vragen- of heronderzoeksformulieren, en dat hij/zij dan verplicht is om die inlichtingen schriftelijk te verstrekken.

Als bewijsstukken waar het college om vraagt in het kader van een onderzoek naar het recht op bijstand niet worden verstrekt, dan zou dat wel kunnen leiden tot schending van de medewerkingsverplichting als bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de PW, maar niet tot schending van de inlichtingenverplichting.

In dit geval heeft het college bij appellant bankafschriften opgevraagd. Dat zijn bewijsstukken. Appellant heeft dus niet de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden door die niet over te leggen. Het college was dus niet bevoegd om met toepassing van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW de bijstand over de te beoordelen periode in te trekken.

Het college heeft geen andere grondslag aangedragen of verdedigd. Gelet hierop en op het tijdsverloop zal de Raad zelf in de zaak voorzien door besluit 1 te herroepen voor zover het de intrekking over de te beoordelen periode en de terugvordering over deze periode betreft. Gelet hierop hoeven de overige beroepsgronden niet te worden besproken.

Brutering (nadere besluiten 1 en 2)

Gelet op 4.4 en 4.5.9 dienen ook de nadere besluiten 1 en 2 inzake de brutering van de terugvordering te worden vernietigd.

Boete (aangevallen uitspraak 2 en nader besluit 3)

Uit 4.3.1 en 4.5.2 tot en met 4.5.8 volgt dat het college niet heeft aangetoond dat appellant zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden. Dit betekent dat er geen grondslag is voor de opgelegde boete. Gelet hierop dient aangevallen uitspraak 2 te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de wet. Aangezien er geen grondslag is voor het opleggen van een boete, zal besluit 2 worden herroepen. Ook zal om die reden het beroep tegen nader besluit 3 gegrond worden verklaard en dit besluit worden vernietigd.

Proceskosten

5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze worden begroot op € 541,- in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift in de boetezaak), € ‭1.518‬,- in beroep (1 punt voor het beroepschrift in de boetezaak en 1 punt voor de zitting in die zaak, in totaal 2 punten; € 759,- per punt) en € 2.277,- in hoger beroep (2 punten voor de hoger beroepschriften en 1 punt voor de zitting, in totaal 3 punten; € 759,- per punt) voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 4.336,-.‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬