II.7.1 Differentiatie van zaken en van mensen?

In het vorige hoofdstuk kwam de behoefte om maatwerk te leveren al aan de orde. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen differentiatie van zaken en differentiatie van rechters en hun rechtsgeleerde ondersteuning. Bij zaken gaat het om de toedeling van zaken aan gerechten (macroniveau), aan werkverbanden binnen die gerechten (meso) en aan rechters (micro); we komen daar op terug.

Mensen. Bij mensen gaat het om verdeling van personeel binnen het gerecht (afdeling, kamer, werkstroom, unit etc.). Binnen het werkverband gaat het vooral om de vraag hoe hun kennis, ervaring en talenten zo goed mogelijk kunnen worden ingezet. De rechtspraak is gewend bij de indeling van rechtsgeleerd personeel binnen de organisatie maar ook bij de zaaktoedeling rekening te houden met hun vakinhoudelijke kennis en zittingservaring. Maar veel minder met hun communicatieve vaardigheden op zitting. Als regiezittingen worden gehouden en de zitting wordt gebruikt om maatwerk te leveren dan zou die zitting bij voorkeur geleid moeten worden door een rechter die in staat is tot conflictdiagnose, om de zaak in het juiste spoor te plaatsen met passende regieafspraken over het vervolg van de inrichting van de procedure. Maar ook bij ‘gewone’ zittingen kunnen die vaardigheden hard nodig zijn, net zoals bij voorlopige voorzieningen, zaken die grote emoties teweegbrengen en maatschappelijk belangrijke zaken.

Er zijn rechters die alles kunnen: het empathisch en toch voortvarend leiden van een zitting, het snel komen tot een trefzekere conflictdiagnose, het met gezag bespreken van het juridische geschil, partijen op gepaste wijze naar een schikking begeleiden, het met gebruik van de in de professionele standaard aanbevolen technieken bespreken van niet-juridische oplossingen, het op basis van vertrouwen verkennen van de mogelijke winst van een verwijzing naar mediation en het begeleiden van partijen in een traject waarin zij zelf de verantwoordelijkheid nemen voor de oplossing van hun conflict, om daarna de zaak vakkundig (juridisch) af te hechten.

Niet alle rechters hebben al die vaardigheden. Niet alle rechters zullen al die vaardigheden kunnen of willen aanleren. Dat is een gegeven. Daarvan uitgaande is de kunst de aanwezige capaciteiten en talenten (organiseren, leiding geven, opleiden, schrijven, geschillen beslechten, bijdragen aan conflictoplossing, zitten) zo in te zetten dat de rechtspleging optimaal wordt gediend. Vaak zal dat zijn door mensen in te zetten op de taken waar ze goed in zijn en waar ze in willen excelleren. Bij de zaaktoedeling en bij samenstelling van meervoudige kamers kan beter worden gelet op de vraag of kennis en vaardigheden van de drie rechters toereikend zijn en voldoende complementair, gelet op de aard van de te behandelen zaak. Op dit punt kan nog winst worden geboekt.

Zaken. Dan de differentiatie van zaken. Op macronivo gebeurt zaaktoedeling door de wetgever, die niet alleen de absolute en relatieve competentie bepaalt, maar voor sommige soorten beroepszaken ook aan andere “knoppen” draait door onder andere de maximale doorlooptijd, de uitspraaktermijn en de inrichting van de procedure (zoals versnelde behandeling) voor te schrijven.1 Op mesoniveau gaat het om de toedeling van beroepszaken aan werkstromen, kamers, units etc., die worden geacht die zaken zo voortvarend en efficiënt mogelijk te behandelen. Het meest eenvoudig is een uniforme aanpak, “eenheidsworst”. Maar daarmee wordt geen recht gedaan aan het feit dat zaken onderling sterk verschillen (aard van de zaak, van het bestreden besluit, van de betrokken belangen). De kunst is zo efficiënt mogelijk te werken, maar wel recht te doen aan de belangen die voor partijen op het spel staan (‘what’s at stake’). Daartoe kan zaakdifferentatie een bijdrage leveren.

Over zaakdifferentiatie wordt al lang gesproken en is veel geschreven. Wij zullen u een bespreking van alle literatuur en rapporten besparen.2 Vastgesteld kan worden dat er nu ruim 15 jaar over zaakdifferentiatie en regie wordt nagedacht, maar dat er nog relatief weinig van de grond is getild. Dat is teleurstellend. Er is namelijk wel brede consensus dat zaakdifferentiatie kan bijdragen aan maatwerk en tijdige en efficiënte zaakafdoening. De bestuursrechtspraak lijkt met zaakdifferentiatie verder te zijn dan de civiele rechtspraak, mogelijk met uitzondering van het familierecht. Voor de civiele rechtspraak komt de Raad voor de rechtspraak in 2016 niet verder dan dat men de behoefte aan zaakdifferentiatie in enkele pilots wil onderzoeken. In het bestuursrecht is na een pilotfase (2010-2011) de Nieuwe Zaaksbehandeling ingevoerd. Die omvat regie en maatwerk, finaliteit met oog voor procedurele rechtvaardigheid.3

In de literatuur worden voorbeelden genoemd van verschillende werkstromen (gebaseerd op snelheid en eenheid, degelijkheid en deskundigheid, of ervaring en zittingsvaardigheden) en van verschillende tracks (‘small track’, ‘fast track’ en ‘multi track’). De bestuursrechters doen jaarlijks tienduizenden zaken af. Het is een illusie te denken dat voor elke zaak een uniek behandelplan kan worden opgesteld. Dat is ook niet nodig. Het zaakaanbod kan worden ingedeeld in categorieën van zaken met genoeg verwantschap om ze op dezelfde wijze te behandelen. Daarbij spelen een aantal factoren een belangrijke rol.

Wie bepaalt? Als de wetgever heeft bepaald dat een zaak snel moet worden afgedaan (o.a. beroep bij niet tijdig beslissen (artikel 6:2), bewaringszaken, voorlopige voorziening) dan is een snel spoor (‘fast track’) aangewezen. Zo’n spoor is er ook nu al. Voor de overige zaken is de vraag wie de inrichting van de procedure bepaalt. De rechtspraak is gewend dat zelf te bepalen. Het is (nog) niet gebruikelijk daarbij de wensen van partijen te betrekken. Er wordt in ieder geval niet naar eventuele wensen gevraagd. Beslist de zaakrechter die uiteindelijk ook de uitspraak doet over de differentiatie, doet een collega (piket)rechter dat binnen het regiebureau, of wordt de differentiatie gedelegeerd uitgevoerd door juridisch medewerkers aan de hand van een screeningsformulier?

Met of zonder zitting? Van groot belang voor de differentiatie is de vraag of een zitting moet worden gehouden of dat de zaak ook zonder zitting kan worden afgedaan. In het laatste geval kennen we twee smaken: de vereenvoudigde behandeling voor simpele zaken (artikel 8:54) en de afdoening zonder zitting met toestemming van partijen (artikel 8:57), ook geschikt voor reguliere en meer complexe zaken waarin geen behoefte aan een zitting bestaat. Van de 8:57-mogelijkheid wordt tot nu toe beperkt gebruik gemaakt. Ook 6:2-beroepen worden doorgaans zonder zitting afgedaan.

Vooronderzoek. Voor differentiatie is een volgende belangrijke vraag of kan worden volstaan met regie en onderzoek op zitting dan wel dat inhoudelijk vooronderzoek moet plaatsvinden. In het laatste geval moeten duur en omvang van dat vooronderzoek worden ingeschat. Is lichte regie nodig (zoals bij het opvragen van een ontbrekend stuk of het stellen van een eenvoudige vraag aan partijen) of vereist de zaak zware regie en moet de gereedschapskist open (denk aan intensief procedureel overleg, meerdere inhoudelijke vragen aan partijen in het voortraject, een getuigenverhoor of het inschakelen van een deskundige)?

ADR/ODR. Voor ADR/ODR en mediation dient een afzonderlijk traject te worden ingericht. Dat maatwerktraject kan ook worden gebruikt als partijen – onder regie van de rechter – de tijd vragen en krijgen om zelf te werken aan een oplossing van hun conflict.

Twee basistracks. Rekening houdend met deze factoren en de verwachte versnelling van de procedure door de komst van digitaal procederen is de belangrijkste vraag bij de differentiatie of een zaak wel of niet op zitting moet worden behandeld. Er moet een ‘zonder zitting’-track (1) zijn, zowel geschikt voor vereenvoudigde afdoening (‘kennelijk’-gevallen) als voor gewone of complexe zaken waarin een zitting niet noodzakelijk of gewenst is, maar waarin wel vooronderzoek kan plaatsvinden en tijd is ingeruimd voor meer of minder uitvoerige bestudering van het dossier. Alle andere zaken gaan zo snel mogelijk naar zitting, de zittingstrack (2). Sommige (categorieën) zaken kunnen zonder of met geringe inhoudelijke voorbereiding op zitting worden geplaatst, andere (categorieën) zaken vergen regie in het vooronderzoek en meer tijd voor de inhoudelijke bestudering. In de ADR/ODR-track, bij uitstek een maatwerktraject, speelt de zitting ook een belangrijke rol. De zitting zal doorgaans in een vroeg stadium van de procedure plaatsvinden. Soms zijn meerdere zittingen nodig. Bijzonder in de ADR/ODR-track is de intensieve begeleiding van partijen door de rechter of mediator bij het vinden van een oplossing voor hun conflict. De zittingstrack dient hierop te worden ingericht. In het digitale systeem moeten de twee basistracks (wel/geen zitting), met enkele varianten per track (geen, gering of uitvoerig vooronderzoek dan wel ADR/ODR) optimaal worden ondersteund. Naar gelang het verloop van de procedure kan van track worden gewisseld.