6.7.6 Consequenties van wijzigingen en aanvullingen van subsidieverplichtingen voor bestaande nationale subsidieverhoudingen

In de praktijk worden handboeken waarin subsidieverplichtingen — en ook subsidiabiliteitsregels — zijn neergelegd, vaak gewijzigd en aangevuld. Deze aanvullingen en wijzigingen zijn in veel gevallen het gevolg van Europese soft law, dan wel gesprekken met de Europese Commissie, waaruit volgt dat de handboeken niet (helemaal) in overeenstemming zijn met de Europese subsidieregelgeving of de door de Europese Commissie voorgestane interpretatie daarvan.

Het uitgangspunt van de subsidietitel van de Awb is dat de eindontvanger van de Europese subsidie is gebonden aan de subsidieverplichtingen die hem bij het besluit tot subsidieverlening zijn opgelegd. Indien in dat besluit wordt verwezen naar een handboek, is de versie van toepassing die op dat moment geldig was. Wanneer de Europese subsidie wordt vastgesteld, is het desbetreffende handboek in veel gevallen á weer verouderd. In de praktijk blijken oudere versies lastig te achterhalen, nu de handboeken vaak alleen digitaal beschikbaar zijn en oude versies niet meer zijn te raadplegen.1 Daarbij voorzien de gewijzigde handboeken niet expliciet in overgangsrecht; de indruk wordt gewekt dat zij onverkort van toepassing zijn op lopende subsidieverhoudingen2

Het voorgaande betekent niet dat wijzigingen van subsidieverplichtingen neergelegd in een handboek waarnaar in het besluit tot subsidieverlening wordt verwezen, geen betekenis kunnen hebben voor reeds bestaande subsidieverhoudingen. De eindontvanger van de Europese subsidie dient in dat geval wel bij besluit van de wijziging van het handboek op de hoogte te worden gesteld, zodat hij daartegen bezwaar en beroep kan aantekenen. Hetzelfde geldt overigens indien de subsidieverplichtingen in een nationale subsidieregeling, zijnde een algemeen verbindend voorschrift, worden gewijzigd. Het kan immers zo zijn dat de wijziging van de subsidieverplichtingen onredelijk is ten opzichte van de desbetreffende eindontvanger van de Europese subsidie. De praktijk dat subsidieverstrekkende bestuursorganen in handboeken de indruk wekken dat subsidieontvangers rekening moeten houden met daarin opgenomen wijzigingen, staat op gespannen voet met het rechtszekerheidsbeginsel. Indien de eindontvanger niet op de hoogte wordt gesteld van de wijzigingen in subsidieverplichtingen die zijn neergelegd in handboeken waarnaar in het besluit tot subsidieverlening is verwezen, dient een aanvraag tot subsidievaststelling dan ook te worden beoordeeld aan de hand van de verplichtingen zoals deze ten tijde van het besluit tot subsidieverlening luidden. Met latere wijzigingen kan geen rekening worden gehouden.

Overigens geldt voor de handboeken in het kader van ESF, het EGF en de Tijdelijke subsidieregeling Europees Jaar van de bestrijding van de armoede en sociale uitsluiting dat de inhoud daarvan niet meer moeten worden gekwalificeerd als subsidieverplichtingen dan wel subsidiabiliteitsrege/s, maar als best practice.3 Aan eindontvangers van Europese subsidies wordt echter wel de garantie gegeven dat zij erop mogen vertrouwen dat wanneer zij de aanpak volgen die in het handboek staat beschreven, zij aan de administratieve verplichtingen voldoen.4 Ook in dat kader blijft het relevant om als eindontvanger op de hoogte te zijn van in het desbetreffende handboek doorgevoerde wijzigingen. Lastig is dat het niet meer om een wijziging van de subsidieverplichtingen gaat, omdat strikt genomen daarvan geen sprake is. Indien het subsidieverstrekkende bestuursorgaan van mening is dat de wijzigingen ook relevant zijn voor á bestaande subsidieverhoudingen, zal dat orgaan daarvan — gelet op het rechtszekerheidsbeginsel — op zijn minst mededeling moeten doen. Of sprake zal zijn van een besluit, zal nadere jurisprudentie moeten uitwijzen.

Ten slotte biedt artikel 4:40 van de Awb de mogelijkheid dat de subsidieverplichtingen na de subsidieverlening kunnen worden uitgewerkt, voor zover het besluit tot subsidieverlening dit vermeldt. Uitwerking betekent echter niet dat na het subsidieverleningsbesluit allerlei nadere nieuwe verplichtingen kunnen worden opgelegd.5 In de memorie van toelichting wordt verwezen naar de mogelijkheid om de activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt in het subsidieverleningsbesluit globaal te omschrijven, waarna een nadere uitwerking kan volgen. Een geheel nieuwe omschrijving, of een omschrijving waarin essentiële elementen worden toegevoegd aan, of verwijderd uit de oorspronkelijke omschrijving zijn niet toegestaan.6 Dit criterium kan ook worden aangehouden voor de beoordeling of de uitwerking van subsidieverplichtingen geen nieuwe verplichtingen inhoudt.7