5.3.1 Afzien van een sanctie bij een ‘dringende reden’

De uitvoeringsorganen kregen door de invoering van de Wet Boeten een aantal plichten opgelegd met betrekking tot het sanctiebeleid. Van die plichten tot het opleggen van een boete (of een maatregel) kon alleen worden afgezien bij een ‘dringende reden’.1 Van een dringende reden is sprake wanneer de gevolgen van de op te leggen maatregel tot voor betrokkene onaanvaardbare sociale of financiële consequenties zouden leiden.2 Bij een dringende reden in de WW moet het om bijzondere omstandigheden gaan, niet gelegen in de oorzaak en mate van verwijtbaarheid van de werkloosheid.3

De Sociale Verzekeringsraad vond in zijn advies over de Wet Boeten dat voorkomen zou moeten worden dat de uitvoeringsorganen een eigen invulling gaan geven aan het begrip ‘dringende reden’ op grond waarvan af kon worden gezien van de verplichting tot sanctieoplegging.4 De boete moest worden afgestemd op de ernst van het feit, de mate van verwijtbaarheid en persoonlijke omstandigheden. Afstemming van de boete op persoonlijke omstandigheden zou als toetsingscriterium moeten worden geschrapt, omdat de bedrijfsverenigingen hiermee niet bekend waren volgens de Raad.5

Het kabinet nam dit advies niet over. Hij gaf aan dat bij het opleggen van een verplichting de uitvoeringsorganen met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zorgvuldig gemotiveerde besluiten namen.6 Op grond van dringende redenen kan onder omstandigheden een sanctie achterwege worden gelaten. Als deze dringende redenen nader zou worden ingevuld dan zou de reikwijdte van de boeteverplichting door het kabinet bepaald worden. De praktijk liet echter complexe en diverse situaties zien die niet van tevoren door het kabinet konden worden geformuleerd. Daarnaast zou het zelf schetsen van uitzonderingssituaties het gevaar kunnen meebrengen dat door extensieve interpretatie de uitvoeringsorganen onbedoeld en in toenemende mate van de sanctieverplichting zou afzien.

Het kabinet probeerde met de ‘dringende reden’ dus enige mate van beleidsvrijheid bij sancties in stand te houden door de bedrijfsverenigingen de vrije hand te geven om in bepaalde situaties naar eigen inzicht geen sanctie op te leggen. Het kabinet wilde persoonlijke omstandigheden als criterium meenemen om een parallel met het klassieke strafrecht te trekken. De boete werd als leedtoevoeging gezien en daarbij moest (zoals bij het klassieke strafrecht) met persoonlijke omstandigheden rekening kunnen worden gehouden.7

Waar bij het opleggen van de maatregel de uitvoeringsorganen geen tot weinig beoordelingsvrijheid meer hadden door de Wet Boeten, geldt dat dus niet voor de beoordelingsvrijheid bij het afzien van een sanctie op grond van een dringende reden. Het kabinet verantwoordde dat verschil door aan te geven dat het afzien op grond van dringende redenen van een andere orde zou zijn dan de afstemming op de ernst van het feit en de mate van verwijtbaarheid. In het eerstgenoemde geval is een sanctie in het geheel niet aan de orde, in het laatstgenoemde geval wel maar is de hoogte van de sanctie in het geding. Het kabinet besloot om de afstemming op de persoonlijke omstandigheden voor te schrijven bij de boeteoplegging, omdat hier een parallel met het klassieke strafrecht bestond. Het rekening houden met persoonlijke omstandigheden is daar gebruikelijk. De vergelijking met het klassieke strafrecht ging echter bij de maatregelen niet op. Daarom zou wat betreft de sociale verzekeringen geen afstemming op persoonlijke omstandigheden voorgeschreven zijn.8

Alhoewel de dringende reden dus enige mate van beleidsvrijheid met zich meebracht, werd hiervan door de uitvoeringsinstantie(s) in de praktijk niet of nauwelijks gebruik gemaakt. Ook de CRvB stond, met een beroep op de wetsgeschiedenis, een zeer spaarzaam gebruik voor. Een voorbeeld van een uitspraak waarin de CRvB wel een dringende reden aannam was een zaak uit 2003 waarin een uitkering werd teruggevorderd door het UWV.9 Het UWV had volgens de Raad ruim drie maanden “tegen beter weten in” voorschotten verstrekt en kunnen weten dat op die uitkering geen recht bestond, omdat niet voldaan was aan de referte-eis. Betrokkene had aanmerkelijke financiële lasten en schulden, een relatief laag inkomen en relevant te achten sociale omstandigheden (voor materiële ondersteuning en huisvesting was hij aangewezen op familieleden). Die omstandigheden tezamen maakten dat de Raad tot het oordeel kwam dat de terugvordering tot onaanvaardbare financiële, althans sociale, consequenties zou leiden, hetgeen een dringende reden om van terugvordering af te zien ex artikel 36 lid 6 WW opleverde. Damsteegt vond het opvallende aan deze uitspraak dat de Raad bij het aannemen van de dringende reden om van terugvordering (gedeeltelijk) af te zien ook de ontstaansvoorwaarde van de vordering meewoog, namelijk dat het UWV tegen beter weten in de WW-uitkering had toegekend.10 De dringende reden kan dus in uitzonderlijke omstandigheden soelaas bieden bij de sanctieplicht, maar het is zeker geen vervanging van de beleidsvrijheid die de uitvoeringsorganen hadden vóór de invoering van de Wet Boeten.