6.3.2 Opvattingen ten aanzien van omzettingen van rijksbelastingen

Zoals ik reeds in hoofdstuk 1 schreef, is de inspecteursvereniging van mening dat heffingsmethoden van de inkomstenbelasting en/of de vennootschapsbelasting formeel moeten worden omgezet van een aanslag- naar een aangiftebelasting. Daarvoor voert ze verschillende redenen aan die ik hierna analyseer vanuit de vraag welke factoren daaruit kunnen worden afgeleid. De opvattingen van de inspecteursvereniging hebben geleid tot reacties van onder anderen Giele, Hofstra, Stevens en Feteris. Ook die reacties onderwerp ik aan een nader onderzoek op zoek naar relevante factoren voor de keuze van de heffingsmethoden. Als laatste ga ik na of en zo ja welke factoren zijn af te leiden uit de door mij afgenomen expertinterviews.

De opvattingen waarom de wetgever er volgens de inspecteursvereniging goed aan zou doen om over te gaan tot een omzetting van de heffingsmethode van de inkomsten- en vennootschapsbelasting richten zich vooral op de verwachte voordelen voor de uitvoering van de Belastingdienst. Ze wijst daarbij op de afwezigheid van het nieuwfeitvereiste bij een aangiftebelasting, waardoor het gemakkelijker is om eventuele fouten achteraf te herstellen (meer correctiemogelijkheden). Daarnaast hoeven er bij een aangiftebelasting onder andere geen voorlopige en definitieve aanslagen te worden opgelegd. De werkprocessen van de Belastingdienst kunnen naar de mening van de inspecteursvereniging daardoor efficiënter worden ingericht.1 Of dat daadwerkelijk zo is, valt te bezien. Het opleggen van aanslagen is in Nederland al voor het grootste deel geautomatiseerd, waardoor op deze uitvoeringskosten relatief weinig kan worden bespaard. Dat laat onverlet dat het de Belastingdienst een hoop werk scheelt als hij geen voorlopige en definitieve aanslagen hoeft op te leggen. In dit verband wijs ik er nog op dat de staatssecretaris van Financiën vooral investeren wil in het zogenoemde informatiegestuurd toezicht.2 Het beleidsmatige streven daarbij is dat de Belastingdienst zoveel mogelijk in de actualiteit werkt. Toezicht achteraf is arbeidsintensief en de Belastingdienst wil de inzet van dit instrument daarom juist zoveel mogelijk beperken. Zie in dat verband mijn opmerking in paragraaf 4.2.4. De opvattingen van de inspecteursvereniging lijken haaks op dit streven te staan. Ze wil de menskracht die door een omzetting vrijkomt binnen de Belastingdienst, inzetten bij de behandeling van fraudesignalen.3 Dit komt volgens mij neer op meer toezicht achteraf.

Ten aanzien van de omzettingen – en dan vooral de door de inspecteursvereniging geopperde omzetting van aanslag- naar aangiftebelasting bij de inkomsten- en vennootschapsbelasting – valt vooral op dat hier beduidend meer belangstelling voor bestaat dan voor de initiële keuze van de heffingsmethoden. In 1966 wijst Giele erop dat het achteraf corrigeren van fouten bij een aangiftebelasting gemakkelijker is dan bij een aanslagbelasting als gevolg van het ontbreken van het vereiste van een nieuw feit. Dit betreft de factor ‘correctiemogelijkheden voor de Belastingdienst’. Hij wijst er echter ook op dat een omzetting naar een aangiftebelasting leidt tot minder rechtszekerheid voor een belastingplichtige.4 In 1990 stelt Hofstra zich op het standpunt dat, gelet op de door de inspecteursvereniging beoogde doelen, eerst moet worden onderzocht of en in hoeverre er mogelijkheden zijn voor aanpassing binnen ‘heffing bij wege van aanslag’ alvorens een omzetting naar voldoening op aangifte te overwegen.5 Eveneens in 1990 gaat Stevens ervan uit dat een stelsel van voldoening op aangifte veronderstelt dat belastingplichtigen zelf in staat zijn om het bedrag van de verschuldigde belasting te berekenen. Ondanks alle technische mogelijkheden en aangebrachte wetsvereenvoudigingen acht hij de belastingbetaler voor de inkomstenbelasting daar op dat moment in het algemeen niet toe in staat. De wetgeving is in de ogen van Stevens te complex en de belastingplichtigen zijn niet deskundig genoeg. Zoals ik eerder stelde, hebben deze argumenten betrekking op de behoefte aan rechtszekerheid van belastingplichtigen. Om dit te compenseren, zal de Belastingdienst de hulp bij aangifte naar zijn mening moeten intensiveren. Stevens is echter van mening dat de Belastingdienst in dat geval de noodzakelijke werkzaamheden uiteindelijk zelf sneller en beter (efficiency) kan uitvoeren, omdat de dienst daar beter voor is geëquipeerd.6 Feteris is van mening dat met de door de inspecteursvereniging bepleite omzetting naar voldoening op aangifte een aantal voordelen samenhangen die vooral betrekking hebben op de uitvoeringslasten en de correctiemogelijkheden voor de Belastingdienst:

Ten aanzien van andere voordelen die de inspecteursvereniging in haar rapport van 1995 voorziet (onder andere een liquiditeitsvoordeel en meer belastingbewustzijn bij de belastingplichtige), is Feteris van mening dat die maar betrekkelijk klein zijn. Feteris licht echter verder niet toe waarom hij dat vindt.7

Visser en Poolen typeren eventuele aarzelingen die er bijvoorbeeld zijn bij een omzetting van een aanslag- naar een aangiftebelasting vooral als een gevoelskwestie. Zij wijzen daarmee op een mechanisme dat ook wel wordt aangeduid als zogenoemde padafhankelijkheid (path dependency). Dit laatste is het menselijk proces waarbij gebeurtenissen of keuzes uit het verleden invloed hebben op de loop van latere ontwikkelingen. Het resultaat daarvan kan zijn dat bepaalde keuzemogelijkheden zelfs als moeilijk of uitgesloten worden ervaren.8 Daarmee hebben Visser en Poolen in mijn ogen een punt. Voor de initiële keuze van de heffingsmethode blijkt namelijk nauwelijks belangstelling te zijn. Dat er ten aanzien van de vraag of de heffingsmethode van de inkomsten- en/of vennootschapsbelasting al dan niet moet worden omgezet zoveel meer opvattingen zijn, is dan op zijn minst verwonderlijk. De mens is echter niet altijd even consequent. Het is daarom in mijn ogen van belang om bewust te zijn van het bestaan van dit mechanisme, om daarmee bedenkingen bij een omzetting die enkel voortkomen uit een gevoel van ‘eens gekozen, blijft gekozen’, zo snel mogelijk te kunnen herkennen. Hoewel het verleden niet moet worden veronachtzaamd, is het uiteindelijk van belang om een zo rationeel mogelijke heroverweging te kunnen maken waarin ook oog is voor gewijzigde omstandigheden.

Dit deelonderzoek richtte zich op de opvattingen ten aanzien van omzettingen van rijksbelastingen. Daaruit komt naar voren dat de inspecteursvereniging een duidelijke voorkeur heeft om de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting om te zetten van een aanslag- naar een aangiftebelasting. Zij draagt daartoe vooral argumenten aan op het vlak van de uitvoeringslasten voor de Belastingdienst (het verbeteren van de efficiency) en de correctiemogelijkheden voor de Belastingdienst. Vanuit fiscale wetenschap richt de aandacht zich vooral op de gevolgen van de door de inspecteursvereniging voorgestane omzetting. Dat betreft het verschil in het moment waarop het toezicht plaatsvindt en wat dat (mogelijk) betekent voor de Belastingdienst (efficiency). Tevens wordt gewezen op het verschil in – opnieuw – correctiemogelijkheden tussen een aanslag- en een aangiftebelasting. Ten slotte wordt geattendeerd op de gevolgen voor belasting- en inhoudingsplichtigen (rechtszekerheid). Dit richt zich vooral op de vraag of sprake of zij over voldoende deskundigheid beschikken om zelf de belastingschuld vast te stellen, dan wel zich daarbij moeten laten bijstaan door een fiscaal dienstverlener (met als gevolg: administratieve lasten). De aandacht richt zich daarbij vooral op de inkomstenbelasting. Dat de vennootschapsbelasting inmiddels een, voor fiscaal specialisten en dus zeker voor belastingplichtigen, zeer complexe belasting is geworden met daardoor hoge administratieve lasten, lijkt daarbij naar mijn mening ten onrechte uit het oog te worden verloren.