50.3 Guidance documenten in de nationale praktijk: wat zegt de Awb?

In bovenstaande paragraaf is besproken dat guidance documenten op het nationale niveau de rol als implementatiehulpmiddel kunnen vervullen. In de Algemene wet bestuursrecht hebben guidance documenten van de Europese Commissie echter geen plaats. Kunnen in de Algemene wet bestuursrecht desalniettemin aanknopingspunten worden gevonden voor de wijze waarop met guidance documenten dient te worden omgegaan?

De meest voor de hand liggende vraag is of guidance documenten kunnen worden beschouwd als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3 lid 4 Awb. Tussen guidance documenten en beleidsregels bestaat echter een belangrijk verschil. Beleidsregels worden uitgevaardigd door een bestuursorgaan ten aanzien van de uitoefening van een eigen (discretionaire) bevoegdheid.1 Guidance documenten, daarentegen, worden aangenomen door de Europese Commissie met het oog op de uitoefening van aan bestuursorganen toekomende bevoegdheden in het kader van de implementatie van het Unierecht.2

Meer gelijkenis vertonen guidance documenten met de – niet in de Awb neergelegde – rechtsfiguur van Nederlandse richtlijnen. Daar gaat het namelijk om regels uitgevaardigd door orgaan A die beogen instructies te geven aan de uitoefening van een aan bestuursorgaan B toekomende bevoegdheid.3 Net als richtlijnen vormen guidance documenten ‘vreemde instructies’ van een ander orgaan, in dit geval van de Europese Commissie. Voorts is, net als bij guidance documenten, bij richtlijnen het uitgangspunt dat bestuursorganen niet door de richtlijnen worden gebonden: de richtlijnen zijn immers niet door henzelf uitgevaardigd.4 Hoogstens kan binding ontstaan via formele rechtsbeginselen zoals motivering en zorgvuldigheid.5

Toch bestaat tussen Nederlandse richtlijnen en Unierechtelijke guidance documenten ook een belangrijk verschil. Voor guidance documenten wordt namelijk, anders dan het geval is voor richtlijnen, de bindende werking ook bepaald door verwachtingen geformuleerd op het niveau van de Europese Unie.