6. De ‘brief van Bleker’ en andere recente ontwikkelingen op subsidiegebied

Zoals reeds aangekondigd, zijn er sinds de uitvoering van de mid-term review van het ILG, 1 vele interessante (politieke) ontwikkelingen geweest omtrent het ILG.

De onrust ontstond op 20 oktober 2010 door de ‘brief van Bleker’:2 op die datum zond de bewindsman een brief aan de twaalf provincies, 3 waarin hij in niet mis te verstane bewoordingen aankondigde dat er, als gevolg van noodzakelijke bezuinigingen op rijksniveau, een herijking op de Ecologische Hoofdstructuur, 4 beëindiging van een aantal investeringen5 en een algemene korting op de budgetten zou gaan plaatsvinden.6 Afsluitend werden de provincies opgeroepen om terughoudend om te gaan met het aangaan van nieuwe (natuur)verplichtingen. Vanuit wetenschappelijke hoek was er veel kritiek op deze nieuwe koers van het kabinet Rutte I.7 Deze kritiek, die zich vooral op juridische kwesties concentreerde, viel echter in het niet in vergelijking tot de reactie vanuit de provincies. Door de aangekondigde bezuinigingen op de ‘ILG-gelden’ kwamen veel provincies in de (financiële) problemen: het investeringstijdvak 2007-2013 zou immers nog ruim drie jaar duren en er waren voor de duur van dit tijdvak reeds forse (financiële) verplichtingen aangegaan door de provincies, op basis van de bestuursovereenkomsten en de bijbehorende budgetten.8

Bij brief van 21 oktober 20109 reageerden de provincies op de brief. De reactie kwam er in de kern op neer dat de door de regering voorgestane beleidswijzing in strijd werd geacht met de WILG en de tussen het Rijk en de provincies afgesloten bestuursovereenkomsten.10

Ook de Tweede Kamer liet zich in deze niet onbetuigd: Kamerlid Wiegman-van Meppelen Scheppink (Christenunie) stelde op 9 juni 2011 vragen aan staatssecretaris Bleker.11 De vragen hadden alle betrekking op de inzet van vrijwillige kavelruil en waren mede ingegeven door een besluit van Gedeputeerde Staten van Overijssel van 2 maart 2011, waarin als gevolg van de ‘brief van Bleker’ alle landinrichtingsprojecten voorlopig werden opgeschort. De staatssecretaris beantwoordt de vragen op 22 augustus 2011. Voor de kavelruilpractid is de volgende opmerking van belang:

Uit het voorgaande kan, naast de gelukkig nog steeds ‘warme gevoelens’ van de centrale overheid jegens de kavelruil, worden opgemaakt dat er op dat moment gesprekken tussen de provincies en het Rijk gaande waren, waarin getracht werd om tot een akkoord te komen.

Op 20 september 2011 was er ‘witte rook’ en werd tussen het Rijk en de provincies het ‘onderhandelingsakkoord decentralisatie natuurbeleid’ gesloten.13 In dit Natuurakkoord is afgesproken om de verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid over te dragen van het Rijk naar de provincies.14 Natuurbeheer is derhalve een regionale verantwoordelijkheid geworden. In het onderhandelingsakkoord zijn tevens afspraken gemaakt over de Ecologische Hoofdstructuur15 en (vanzelfsprekend) het ILG. De Tweede Kamer heeft het Natuurakkoord op onder meer 22 december 2011 en 16 februari 2012 behandeld. Daarbij is gebleken dat een meerderheid van de Kamer de uitvoering van het Akkoord steunt.16 De afspraken over de bevoegdheden van Rijk en provincies zijn per 1 januari 2014 opgenomen in de aangepaste WILG.17 Ook in de nieuwe Wet Natuurbescherming, 18 in te voeren per medio 2014, zal op juridisch gebied gevolg worden gegeven aan het Natuurakkoord.

Als gevolg van het Natuurakkoord zijn de huidige bestuursovereenkomsten voor het ILG vervallen per 20 december 2011.19 Toenmalig staatssecretaris Verdaas van Economische Zaken heeft vervolgens op 23 november 2012 met alle provincies een overeenkomst getekend waarmee de uitvoering van het ILG is afgerond. In deze ‘afrondingsovereenkomsten’20 is met iedere provincie overeengekomen de bestaande bestuursovereenkomsten af te rekenen per 1 januari 2011.21 Bij de afrekening is uitgegaan van de daadwerkelijke bestedingen die de provincies tot 1 januari 2011 hebben gedaan. De op die datum resterende ILG-middelen zijn, na aftrek van de in het regeerakkoord voorziene bezuiniging van 600 miljoen euro, ingezet voor (natuur) beheer in de periode 2011-2013 en ter financiering van harde juridische verplichtingen die zijn aangegaan vóór 20 oktober 2010. In de getekende overeenkomsten is ook opgenomen hoeveel geld in 2012 en 2013 van het Rijk naar de provincies is gedecentraliseerd om daarmee bij te dragen aan de uitvoering van het natuurbeleid. In totaal ging het om ongeveer 3 miljard euro.22

In de afrondingsovereenkomsten is de afrekening materieel geregeld. Hierin is tevens de provinciale verdeling van de bestedingen over het tijdvak 2007-2010 opgenomen. Ook staan in de afrondingsovereenkomsten de bedragen vermeld voor de jaren 2011-2013, waar de afzonderlijke provincies aanspraak op hebben kunnen maken voor de afronding van aangegane verplichtingen en het beheer in deze periode. Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel tot wijziging van de WILG per 1 januari 2014, 23 zijn de afspraken in de ILG-afrondingsovereenkomsten geformaliseerd en is het ILG materieel beëindigd. Het doek is voor het ILG dan ook vroegtijdig gevallen.24

Het gevolg van de ‘dood’ van het ILG is, enigszins verrassend, verdere decentralisatie. Per 1 januari 2014 hebben de provincies namelijk de volledige verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid gekregen. Vanaf 1 januari 2014 ligt ook de financiële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de (natuur)beheermaatregelen bij de provincies.25 Vanaf 2014 draagt het Rijk structureel 100 miljoen euro per jaar bij aan de financiering van de beheerskosten.26 Dit bedrag zal door het Rijk aan het Provinciefonds worden uitgekeerd.

Het natuurbeleid in Nederland is als gevolg van het Natuurakkoord een nieuwe (verder gedecentraliseerde) fase ingegaan: het ILG is niet meer, de provincies hebben meer macht gekregen, maar beschikken over minder geld. De (verregaande) bezuinigingen zullen het beleid van de provincies de komende jaren sterk kleuren. De inzet van kavelruil binnen deze ‘nieuwe realiteit’ voor de realisatie van (natuur)doelen zal naar mijn inschatting bescheiden zijn en op subsidiegebied moeten, als gevolg van de teruggeschroefde budgetten op rijksniveau, de komende jaren zeker geen wonderen worden verwacht. Het is in dit licht dan ook zeer de vraag of de subsidiëring van de kavelruil in de toekomst ooit de status van ‘troostprijs’ zal kunnen ontgroeien.

Hier komt nog bij dat in het Natuurakkoord tevens is afgesproken dat de provincies per 1 januari 2015 verantwoordelijk zullen worden voor het ‘provinciaal aandeel’ DLG. Daartoe nemen zij de zeggenschap over de bijbehorende capaciteit (400 fte) van de Dienst over en worden de bijbehorende middelen aan het Provinciefonds toegevoegd. Het bestuur van het IPO heeft op 9 oktober 2013 besloten de afgesproken zeggenschap in te vullen door het uit de (centrale) organisatie halen van de capaciteit die beschikbaar is voor de provincies. Het provinciaal deel met de omvang van 400 fte wordt afgesplitst van DLG en zal worden overgedragen aan de provincies.27

Hoewel Staatssecretaris Dijksma een andere mening is toegedaan (‘Een ongedeelde dienst waar kennis bij elkaar komt en geborgd blijft die landsdekkend werkt heeft meerwaarde boven het opsplitsen voor zowel provincies als Rijk.’), 28 hebben de provincies toch besloten tot opsplitsing van de Rijksdienst DLG per 1 januari 2015. Daardoor zullen, naar mijn verwachting, ook het kennisniveau omtrent kavelruil en de kwaliteit van de dienstverlening van DLG bij kavelruilprojecten afnemen. Ook op dit terrein zal de als gevolg van de verregaande decentralisatie fors toegenomen macht van de provincies de kavelruil in mijn opinie in negatieve zin beïnvloeden. De kennis en kunde van de DLG is immers, net als de subsidie, één van de onderdelen van de ‘succesformule’ die kavelruil heet.