Rb. Amsterdam, 22-02-2022, nr. AMS 21/1453

Bij besluiten van 4 juni 2020 (de primaire besluiten) heeft verweerder de exploitatievergunningen van eiseres ambtshalve gewijzigd in vergunningen voor bepaalde tijd voor de vaartuigen

-Belle Epoque met als einddatum 1 maart 2024;

-Ivresse met als einddatum 1 maart 2026;

-Lieve met als einddatum 1 maart 2030;

-Paradis met als einddatum 1 maart 2024;

-Stern met als einddatum 1 maart 2028.

Op verzoek van eiseres heeft verweerder, bij wisselbesluit van 4 juni 2020, de einddatum van Belle Epoque gewijzigd in tranche 3 (2028) en van Stern gewijzigd in tranche 1 (2024).

Bij besluit van 27 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder – voor zover hier van belang – het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard voor zover het zich richt tegen de besluiten met betrekking tot alle andere reders en voor het overige ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De rechtbank heeft in deze zaak en de zaken genoemd in de bijlage1.bij deze uitspraak een regiezitting gehouden op 22 april 2021, waarbij met partijen afspraken zijn gemaakt over het verloop van de procedure.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om te repliceren en te dupliceren.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden van dinsdag 16 november 2021 tot en met 30 november 2021 in deze zaak en de zaken genoemd in de bijlage.2.De zaken zijn gezamenlijk behandeld. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek in alle zaken gesloten. Eiseres is daar vertegenwoordigd door [naam 1] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door bovenstaande gemachtigden.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.

1. De rechtbank heeft het beroep van eiseres gelijktijdig behandeld met de beroepen van andere Amsterdamse reders voor passagiersvaart.3.Al deze reders komen op tegen de omzetting van hun exploitatievergunning passagiersvaart van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De reders hebben een aantal beroepsgronden gezamenlijk ingediend en tijdens de behandeling hebben de reders ook over en weer naar elkaars standpunten verwezen. De rechtbank heeft er voor gekozen de gezamenlijke standpunten te bespreken en te beoordelen in één enkele uitspraak, dat is deze uitspraak. Bij de bespreking van de algemene gronden zal de rechtbank het hebben over “de reders”. Bij de bespreking van de individuele gronden, zal de rechtbank het hebben over “eiseres”.

2. De rechtbank stelt eiseres niet in het gelijk. De omzetting van de exploitatievergunning voor passagiersvaart van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd is niet in strijd met het geschreven en ongeschreven recht. Het college gaat er terecht van uit dat de leefbaarheid in de stad onder druk staat vanwege de grote aantallen bezoekers. Om de groei van het aantal bezoekers tegen te gaan, treft het college diverse maatregelen. Het instellen van een vergunningenplafond voor de passagiersvaart is daar één van. De rechtbank onderschrijft het standpunt van het college dat er een dringende reden van algemeen belang is die rechtvaardigt dat het aantal vergunningen aan een maximum wordt gebonden. Ook onderschrijft de rechtbank het standpunt van het college dat het doel niet kan worden bereikt door minder beperkende maatregelen. De Dienstenrichtlijn schrijft voor dat vergunningen alleen voor bepaalde tijd kunnen worden verleend als er een vergunningenplafond geldt. Anders raakt de markt ‘op slot’. De reders krijgen de tijd om zich in te stellen op de nieuwe situatie. Niet kan worden gezegd dat in het algemeen die overgangstermijn te kort is.

3. Het college en de gemeenteraad vinden dat het te druk is in de Amsterdamse binnenstad. De balans tussen bewoners en bezoekers raakt zoek. Die bezoekers worden mede aangetrokken door de passagiersvaart op de grachten en andere binnenwateren. Onder andere daarom is besloten dat er een volumebeleid voor de passagiersvaart moet komen. Vanaf 2024 treedt dit volumebeleid in werking. Het volumebeleid houdt in dat er maximaal 550 exploitatievergunningen worden verleend voor passagiersvaartuigen. De omstandigheid dat een maximum is gesteld aan het aantal te verlenen vergunningen, heeft volgens het college gevolgen voor de duur van de vergunning. Alle vergunningen voor onbepaalde tijd moeten worden omgezet naar vergunningen voor bepaalde tijd. Als dit niet zou gebeuren, dan zou het college handelen in strijd met de Dienstenrichtlijn4., zo stelt het college. Eiseres is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld.

4. Het instellen van het volumebeleid is het voorlopige slot van een ontwikkeling die al in 2012 is ingezet. Dit heeft al tot diverse rechtszaken geleid. In 2012 is de Nota Varen in Amsterdam 2.1 vastgesteld. Hierin was opgenomen dat het aantal vergunningen voor vaartuigen tot 14 meter zou worden verruimd en in 2020 zou worden vrijgegeven. Het aantal vaartuigen groter dan 14 meter bleef gemaximeerd op het aantal dat toen gold. Ook werden vaartuigen ingedeeld in nieuwe segmenten. In het [naam arrest] -arrest5.heeft het Hof6.geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de passagiersvaart en dat artikel 11 van de Dienstenrichtlijn eraan in de weg staat dat schaarse vergunningen voor onbepaalde tijd worden uitgegeven. In reactie hierop heeft de Afdeling7.in de uitspraak van 27 januari 20168.geoordeeld dat indien exploitatievergunningen voor passagiersvaart schaarse vergunningen zijn, deze alleen voor bepaalde tijd mogen worden uitgegeven. Naar aanleiding van deze uitspraken heeft het college de RPA 20139.gewijzigd in die zin dat de vergunningduur voor vaartuigen in het segment ‘bemand groot’ tien jaar is en dat de vergunningduur voor vaartuigen in de segmenten waar geen plafond is, voor onbepaalde tijd is. In de uitspraak van 7 juni 201710.heeft de Afdeling geoordeeld dat het onderscheid gemaakt op basis van de lengte van de vaartuigen onvoldoende was gemotiveerd. De Afdeling heeft de toepasselijke bepalingen uit de RPA 2013 onverbindend verklaard. Door deze uitspraak herleefden de vergunningen voor onbepaalde tijd weer. In reactie op deze uitspraak en in afwachting van nieuw op te stellen beleid, heeft het college een vergunningstop voor onbepaalde tijd voor alle segmenten vaartuigen ingesteld. Daartoe heeft het college op 13 juni 2017 artikel 1.3 van de RPA 2013 gewijzigd. In de uitspraak van 12 september 201811.heeft de Afdeling geoordeeld dat het invoeren van een vergunningstop in het kader van het formuleren van nieuw beleid om een met de Dienstenrichtlijn strijdige situatie te herstellen in beginsel redelijk is. Het instellen van een vergunningstop voor onbepaalde tijd, zoals het college had gedaan, is echter onredelijk.

5. Het college heeft de vergunning van eiseres gewijzigd van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, onder vermelding van de einddatum van de vergunning. Deze omzetting is in geschil. De procedure gaat hier over. Het nieuwe verdeelsysteem van vergunningen en de daarbij bijbehorende omstandigheden, zoals vergunningsduur, nieuwe segmentindeling enzovoort, ligt hier niet ter toetsing voor.

6. De regels die van toepassing zijn staan in de Dienstenrichtlijn, artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM,12.de Verordening op het Binnenwater (de Verordening)13.en de Regeling op het Binnenwater 2020 (de Regeling).14.De toepasselijke artikelen staan opgenomen in bijlage II, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Verder is het beleid uitgewerkt in de Nota Varen – deel 1 en de Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart.15.

7.

De rechtbank heeft deze zaak samen met alle andere zaken van andere reders die zien op de omzettingen van de exploitatievergunningen, tegelijkertijd op zitting behandeld. De reders hebben deels gezamenlijke, deels afzonderlijke gronden aangevoerd. Omdat op de zitting over en weer is verwezen naar de diverse gronden, zal de rechtbank, omwille van de leesbaarheid, alle algemene gronden samen bespreken. Ook als die algemene gronden niet door eiseres zijn aangevoerd. Tot slot zal de rechtbank de individuele gronden van eiseres bespreken.

De rechtbank zal allereerst ingaan op de intensiteit van toetsing en of sprake is van terugwerkende kracht. Vervolgens zal de rechtbank de algemene gronden die zien op de Dienstenrichtlijn bespreken. Daarna zal de rechtbank in gaan op de gronden die zijn aangevoerd in het kader van artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM. De rechtbank zal hier zowel de algemene gronden als de individuele gronden van eiseres bespreken. Vervolgens zal de rechtbank de overige algemene gronden bespreken. En tot slot zullen nog de individuele gronden van eiseres worden besproken.

8.

Het college heeft de exploitatievergunningen van de reders omgezet van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, op grond van de regels in de Verordening en de Regeling. Dit zijn algemeen verbindende voorschriften. De rechtbank kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift is gebaseerd, toetsen op rechtmatigheid (de exceptieve toetsing). De rechtbank kan beoordelen of dit algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De enkele strijd met formele beginselen (zoals het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel) kan niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de rechtbank als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan de rechtbank het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. De intensiteit van de beoordeling kan materieel terughoudend zijn als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Het is niet aan de rechtbank om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbenden en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.16.

Het omzetten van de exploitatievergunningen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd is onderdeel van een pakket aan maatregelen in het kader van de bestuurlijk-politieke keuze die in de gemeente Amsterdam is gemaakt om een nieuw evenwicht te vinden tussen bezoekers en bewoners. Dit pakket is uitgewerkt in het programma ‘Stad in Balans 2018-2022’. De Nota Varen – deel 1 is hier weer een nadere uitwerking van. De gemeenteraad kan op dit gebied politieke-bestuurlijke afwegingen maken. Zoals hiervoor is aangeven, moet de rechtbank die afwegingen terughoudend toetsen.17.

9.

Volgens de reder(s) is het intrekken van vergunningen die al voor de inwerkingtreding van de Dienstenrichtlijn onherroepelijk waren onrechtmatig. Hierbij wordt een beroep gedaan op het rechtszekerheidsbeginsel.

De rechtbank overweegt het volgende. De eis van rechtszekerheid staat er in beginsel aan in de weg dat aan een regel ten nadele van de burger terugwerkende kracht wordt verleend. De rechtbank is van oordeel dat deze situatie zich hier niet voordoet. Zoals verweerder ter zitting ook heeft gesteld, is de Dienstenrichtlijn niet met terugwerkende kracht toegepast op de vergunningen. De vergunningen worden immers niet per datum in het verleden, maar per datum in de toekomst omgezet.18.Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

- Algemene opmerkingen

- Toepasselijkheid artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM

De reders voeren aan dat het college bij het vaststellen van de overgangstermijn in strijd heeft gehandeld met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De rechtbank is, net als partijen, van oordeel dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM van toepassing is, omdat het omzetten van een exploitatievergunning van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd aan te merken is als een inbreuk op het recht van de reders op ongestoord genot van hun eigendom.

De bestreden besluiten zijn naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als regulering van eigendom als bedoeld in de tweede alinea van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.60.Er is geen sprake van ‘de facto’ ontneming van eigendom, zoals de reders betogen. De bedrijven van de reders kunnen immers nog steeds economische activiteiten verrichten nadat de exploitatievergunningen zijn geëindigd. Dat geldt ook voor de reders die geen exploitatievergunning overhouden. Zij kunnen hun vaartuig buiten Amsterdam exploiteren, het vaartuig verkopen of verhuren. Indien nog activiteiten mogelijk blijven, is geen sprake van (de facto) ontneming van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, maar van regulering.61.

Op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM dient de rechtbank vervolgens te beoordelen of bij de inbreuk die het college maakt op het eigendomsrecht van de reders, een redelijk en proportioneel evenwicht bestaat (‘fair balance’) tussen het algemeen belang dat het college nastreeft, en de bescherming van de fundamentele rechten van de reders.62.Dat evenwicht is er niet, als de reders een individuele en buitensporige last (‘an individual and excessive burden’) moeten dragen. Bij de keuze van de maatregelen om het algemeen belang te dienen, heeft het college op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM een ruime beoordelingsmarge (‘wide margin of appreciation’). De rechterlijke toets vindt zowel op het niveau van de regeling als zodanig plaats, als, daarna, op individueel niveau.

Is de overgangstermijn in strijd met artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM?

26.

Uit hetgeen hierboven is overwogen onder het kopje “Dienstenrichtlijn” volgt dat het college op grond van het algemeen belang een plafond heeft kunnen verbinden aan het aantal vergunningen en vervolgens gehouden was voldoende ruimte te creëren voor nieuwe toetreders. In aanloop naar het nieuwe stelsel is het college in dialoog geweest met een afvaardiging van de reders (het stakeholdersoverleg). Daarin is ook de overgangsperiode aan de orde is geweest. De overgangstermijn betreft de termijn die nog resteert totdat de exploitatievergunningen aflopen als gevolg van de omzettingsbesluiten. Het college heeft bij het bepalen van de lengte van de overgangstermijn een aantal flankerende maatregelen getroffen, om de nadelige gevolgen voor de reders van de overgang naar het nieuwe volumebeleid te beperken. In de Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart van 14 januari 2020) is bepaald dat de exploitatievergunningen niet in één keer worden omgezet, maar in vier tranches. De exploitatievergunningen zouden daardoor aanvankelijk eindigen op 1 maart 2022, 1 maart 2024, 1 maart 2026 of 1 maart 2028. Als gevolg van de coronacrisis heeft het college de inwerkingtreding van het nieuwe volumebeleid met twee jaar uitgesteld. De huidige exploitatievergunningen eindigen nu op 1 maart 2024, 1 maart 2026, 1 maart 2028 of 1 maart 2030.

Per segment heeft het college de exploitatievergunningen gerangschikt op uitgiftedatum. Hoe verder in het verleden de uitgiftedatum ligt, hoe hoger de vergunning is gerangschikt. In de eerste tranche vervallen per segment de vergunningen met de hoogste rangschikking. Als gevolg daarvan zullen de vergunningen van reders die het meest recent zijn verstrekt, in de latere tranches vervallen, zodat deze reders langer de tijd hebben om gebruik te maken van hun vergunning. Daarnaast geldt als flankerende maatregel dat het aantal vergunningen van een reder dat afloopt, per segment en per tranche is gemaximeerd. Daardoor kunnen de vergunningen van een reder die meerdere vergunningen heeft niet in één keer aflopen. Om reders met slechts één vergunning tegemoet te komen, gelden alle reders met één vergunning voor de toepassing van deze regel gezamenlijk als één reder. Ook hebben reders met meerdere vergunningen een zogenoemd wisselbesluit kunnen vragen, om de rangschikking van hun vergunningen onderling te wijzigen.

Op deze wijze heeft het college bepaald op welke datum de exploitatievergunningen van de reders zullen aflopen, en daarmee de lengte van de overgangstermijn per vergunning vastgesteld.

Tot slot biedt het college daarnaast de mogelijkheid van nadeelcompensatie. Indien een reder meent dat hij ondanks de overgangstermijn onevenredig is getroffen door de omzettingsbesluiten, kan hij bij het college een verzoek doen tot nadeelcompensatie. Op de zitting heeft het college toegelicht dat deze nadeelcompensatie kan bestaan uit een financiële compensatie, een langere overgangstermijn, of een combinatie daarvan.

27. De reders voeren aan dat de overgangstermijn te kort is, zodat geen sprake is van een ‘fair balance’. De overgangstermijn is volgens de reders bedoeld om het voortbestaan van de bedrijven van eisers zoveel als mogelijk veilig te stellen. De reders vinden dat zij pas op zijn vroegst in november 2018, toen het ontwerp van de Nota Varen – deel 1 ter inzage werd gelegd, rekening konden houden met de omzetting van de exploitatievergunningen naar vergunningen voor bepaalde tijd. Zij betogen dat het college naast een overgangstermijn ook aan alle reders een financiële compensatie moet bieden. De reders vinden ook het uitstel vanwege de coronacrisis te kort, zij voeren aan dat de gevolgen van de coronacrisis voor hun exploitatie nog niet te overzien zijn. Zij verwachten dat hun omzet in 2022 nog niet terug zal zijn op het niveau van voor de coronacrisis.

28. De rechtbank oordeelt dat het college op basis van de geboden overgangstermijn met alle genoemde flankerende maatregelen de grenzen van de haar toekomende beoordelingsruimte niet heeft overschreden en een ‘fair balance’ heeft getroffen tussen het algemeen belang, dat is gediend bij een plafond en een voldoende toegankelijke markt en het fundamentele recht van de reders op respect van hun eigendommen. De omzettingsregeling (dat wil zeggen het onder 26.1 tot en met 26.4 genoemde pakket aan maatregelen) is niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De overgangstermijn is volgens de rechtspraak van het EHRM met name bedoeld om de reders de gelegenheid te bieden zich voor te bereiden op de situatie die vanaf 2024 zal bestaan.63.Het college moet bij het bepalen van die termijn een redelijke balans treffen tussen het belang van de reders om zich in te kunnen stellen op de stelselwijziging en de belangen van nieuwe toetreders tot de markt, voor wie de markt niet te lang op slot mag worden gehouden. Daarbij geldt niet de eis dat de reders geen enkel nadeel mogen lijden. Veranderingen in de wijze waarop de gemeente, reagerend op ontwikkelingen in de stad, omgaat met de passagiersvaart horen tot op zekere hoogte ook bij hun ondernemersrisico. Het college moet de klap proberen te verzachten waar dat in redelijkheid kan, maar heeft ook andere belangen in het oog te houden.

De rechtbank heeft de concrete vergunningduur van alle vergunningen van alle procederende reders bekeken. De overgangstermijn beslaat in alle gevallen meerdere jaren en biedt samen met de flankerende maatregelen over het algemeen voldoende gelegenheid zich voor te bereiden op de situatie die vanaf 2024 zal bestaan. Dat geldt ook indien er vanuit wordt gegaan dat de reders de omzetting van hun vergunningen (pas) hebben kunnen voorzien vanaf november 2018, toen het ontwerp van de Nota Varen – deel 1 ter inzage werd gelegd. De rechtbank acht daarbij van belang dat de bestaande reders worden gekenmerkt door een grote variëteit in het soort boot, in afgiftedatum en het aantal vergunningen. In veruit de meeste gevallen verloopt de vergunning niet eerder dan zes jaar na de afgiftedatum. Voor veel reders geldt een langere looptijd en vaak hebben zij nog andere vergunningen met een langere looptijd. Voor vergunninghouders van een salonboot geldt veelal een looptijd van tien jaar en ook zij hebben regelmatig meerdere vergunningen. Voor wat betreft de vergunninghouders van boten uit het segment bemand groot geldt dat zij hun nieuwere vergunningen veelal hebben gekregen in een periode waarin deze slechts voor bepaalde tijd werden verleend, zodat zij er bij de aanvraag rekening mee moesten houden dat de vergunning al eerder zou verlopen. Het gaat hier bovendien veelal om grotere reders, wiens vergunningen over de tranches zijn verdeeld. Verder is van de mogelijkheid een wisselbesluit te vragen ruim gebruik gemaakt door de reders met meerdere vergunningen. Voor individuele gevallen waarin de overgangstermijn onvoldoende is, kan een beroep op de nadeelcompensatieregeling worden gedaan. Tegen beslissingen op grond van die regeling staat bezwaar en beroep open. Een financiële compensatie voor alle reders is niet vereist in het kader van de ‘fair balance’. Het college kon volstaan met het bepalen van de overgangstermijn in samenhang met de flankerende maatregelen.

29. De rechtbank is verder van oordeel dat het college de invoering van het volumebeleid niet opnieuw hoefde uit te stellen als gevolg van de coronacrisis. Juist omdat de ontwikkelingen van de coronacrisis in 2022 en daarna op dit moment nog onduidelijk zijn, en omdat het college ook de belangen meeweegt van nieuwe toetreders en bestaande reders die willen uitbreiden, kon het college het nieuwe volumebeleid laten ingaan per 1 maart 2024, zoals aan de bestreden besluiten ten grondslag ligt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat artikel 1 van het Eerste Protocol in het algemeen niet wordt geschonden.

- Is Artikel 1van het Eerste Protocol bij het EVRM op individueel niveau geschonden?

30. Het is de rechtbank niet gebleken dat in het individuele geval van eiseres sprake zal zijn van een ‘excessive burden’.In repliek heeft eiseres een analyse van haar boekhouder ingediend over de terugverdientijd. Deze cijfers zien echter op nieuwe vaartuigen en nieuw uit te geven vergunningen, terwijl eiseres beschikt over vier vaartuigen die al langere tijd in de vaart zijn.64.Uit de door eiseres overgelegde cijfers kan de rechtbank dan ook niet opmaken dat de overgangstermijn in haar geval onredelijk uitpakt.

De ontvankelijkheid van de bezwaren tegen de besluiten over andermans vergunningen

Een aantal reders heeft niet alleen bezwaar gemaakt tegen besluiten die hun eigen vergunningen betreffen, maar ook tegen de besluiten waarmee vergunningen van andere reders een einddatum hebben gekregen.

Op grond van artikel 8:1, artikel 7:1, eerste lid en artikel 1:2, eerste lid van de Awb65.in onderling verband gelezen, kan uitsluitend degene wiens belang rechtstreeks is betrokken bij de exploitatievergunning, bezwaar maken tegen een besluit dat gaat over die vergunning.

De reders stellen dat de einddatum van hun eigen vergunning mede afhangt van de plaats die zij op de ranglijst hebben gekregen, en daarmee ook van de plaats die andere reders op de ranglijst hebben gekregen en de einddata van vergunningen van anderen. De reders menen dat zij belang hebben bij het aanvallen van de plaats op de ranglijst van anderen, omdat zij over die band kunnen aanvoeren dat zij zelf een andere, betere, plaats op de ranglijst hadden moeten krijgen en op basis daarvan mogelijk een latere einddatum van de vergunning.

De rechtbank overweegt dat dit belang enkel bestaat wanneer de specifieke plaats van een andere vergunninghouder een invloed van betekenis heeft op de eigen plaats op de rangschikking en daarmee invloed heeft in welke tranche de vergunning wordt omgezet. De reders hebben geen concrete feiten aangevoerd waaruit blijkt dat hun vergunning in een latere tranche zou moeten worden omgezet, vanwege een foutieve plaatsing van een andere vergunninghouder in de rangorde. Verder is van belang dat de reders geen bezwaar en beroep hebben hoeven maken tegen besluiten over vergunningen van anderen om de plaats in de ranglijst van die anderen te betwisten. Zij hebben die betwisting in hun eigen procedure naar voren kunnen brengen. Hieruit volgt dat geen sprake is van een voldoende rechtstreeks belang bij de besluiten van andere vergunninghouders dat tot procesbelang zou kunnen leiden. Bovendien zal het bezwaar van de reders in ieder geval niet kunnen leiden tot minder concurrenten, aangezien het aantal vergunningen is vastgesteld op 550.

Voor zover de reders aanvoeren dat zij onvoldoende gelegenheid hebben gehad om de omzettingsbesluiten van anderen te betwisten, volgt de rechtbank dat niet. De reders voeren aan dat er al een aantal hoorzittingen had plaatsgevonden buiten hun afwezigheid en dat niet alle stukken van alle reders beschikbaar waren voordat het aanbod werd gedaan om daar aanwezig te zijn. De rechtbank overweegt dat de reders de mogelijkheid hebben gehad om schriftelijk op het verslag van de hoorzittingen die al gehouden waren, te reageren. Daarnaast zijn alle zaakdossiers aan de reders in (aanloop van) de beroepsprocedure beschikbaar gesteld. Ook in de beroepsprocedure is niet duidelijk geworden wat de reders extra hadden willen aanvoeren, nu zij beschikken over alle stukken, of welke stukken ontbreken. Desgevraagd hebben de reders enkel gewezen op het ontbreken van de uittreksels van de Kamer van Koophandel, maar deze zijn, zoals ook op de zitting is onderkend, digitaal voor iedereen toegankelijk.

32. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college de bezwaren gericht tegen besluiten van andere vergunninghouders terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.

33. Zoals hierboven ook weergegeven onder het kopje “Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM” heeft het college flankerende maatregelen getroffen om de einddatum te bepalen van de om te zetten vergunningen.

34. De rechtbank overweegt over de algemene gronden die zien op de totstandkoming van de rangschikking als volgt. Het proces van de vaststelling van de rangschikking is naar het oordeel van de rechtbank zorgvuldig verlopen. Het college heeft onderzoek gedaan naar de uitgiftedata. De reders hebben daarna de mogelijkheid gehad aan te tonen dat het college gebruik heeft gemaakt van onjuiste gegevens of dat het college onjuiste conclusies heeft getrokken. Het college heeft hier op gereageerd, waarna de reders weer hebben kunnen reageren. In een aantal gevallen heeft dit geleid tot wijzigingen van de rangschikking. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de uitgiftedata of dat dit onderzoek onzorgvuldig of oncontroleerbaar heeft plaatsgevonden.

35. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het college ervoor heeft kunnen kiezen de rangschikking op te stellen aan de hand van de uitgiftedata van de vergunningen aan de desbetreffende vergunninghouder. De uitgiftedatum van een vergunning is objectief en controleerbaar en is daarmee een geschikt criterium. Verder is de rechtbank van oordeel dat het uitgangspunt dat de oudste vergunning als eerste wordt omgezet niet discriminatoir is. Dit uitgangspunt sluit aan bij de periode dat een vergunninghouder profijt heeft kunnen hebben van de vergunning. Vergunninghouders met één vergunning zijn niet gelijk aan vergunninghouders met meerdere vergunningen. Laatstgenoemden hebben voordeel van het feit dat vergunningen per vergunninghouder per segment worden gespreid en van het feit dat zij eenmalig kunnen schuiven in hun volgorde van vergunningen. Die voordelen hebben vergunninghouders met maar één vergunning niet. Artikel 5, vierde lid van de Beleidsregels komt de vergunninghouders met één vergunning om die reden tegemoet. De rechtbank overweegt dan ook dat, in tegenstelling tot wat de reders betogen, artikel 5, vierde lid, van de Beleidsregels niet in strijd is met het evenredigheids- gelijkheids- en/of zorgvuldigheidsbeginsel. Verder overweegt de rechtbank dat het college aansluiting heeft kunnen zoeken bij de oude segmentindeling ten behoeve van de rangschikking. Aansluiting bij de nieuwe segmenten is immers nog niet mogelijk, omdat het college niet van te voren weet in welke segmenten vergunninghouders zich willen inschrijven. Tot slot overweegt de rechtbank over de rangschikking dat de keuzes van het college mogelijk ook anders hadden kunnen zijn. Inherent aan een veelomvattend omzettingssysteem als hier is dat meerdere opties denkbaar zijn. Zo hebben de reders gewezen op de mogelijkheid van een loting en de mogelijkheid om aan te sluiten bij de datum dat een boot daadwerkelijk in de vaart wordt genomen. Voor zover deze methodes als reële alternatieven zijn te beschouwen, maakt dat echter niet dat het systeem waarvoor het college heeft gekozen de rechterlijke toets niet kan doorstaan.

36. De reders hebben aangevoerd dat de Regeling en de Verordening onvoldoende grondslag bieden voor het college om het volume van de vergunningen vast te stellen op 550.

37. De rechtbank overweegt als volgt. Nog daargelaten dat de hoogte van het vergunningenplafond in deze procedure niet voorligt, is de rechtbank is, anders dan de reders aanvoeren, van oordeel dat artikel 3.1.1, eerste lid, van de Regeling en artikel 2.4.4, tweede lid, van de Verordening grondslag bieden voor het college om het volume van de vergunningen vast te stellen op 550. De intitulé, of het opschrift van de Regeling, waarover de reders op zichzelf juist hebben opgemerkt dat daarin alleen naar de artikelen 2.1.12 en 2.4.7 van de Verordening wordt verwezen, laat onverlet dat ook andere nadere regels dan in die artikelen genoemd in de Regeling mogen staan. Het opschrift is dus niet limitatief. De nadere regels in de Regeling die niet direct tot de in het opschrift genoemde artikelen zijn te herleiden, moeten wel vallen binnen de context van de regelgeving over het Amsterdamse binnenwater en moeten een eigen grondslag hebben. De nadere regel dat het volume is bepaald op 550 valt binnen die context en heeft zijn grondslag in de bepaling van de Verordening dat het college een maximaal aantal vergunningen vast kan stellen.

38. De reders hebben verder aangevoerd dat het volumebeleid in strijd is met artikel 3.4, tweede lid, van de Awb, het evenredigheidsbeginsel.

39. De rechtbank overweegt dat de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet is dat nadelige gevolgen van de besluitvorming moeten worden tegengegaan, maar dat onnodig nadelige gevolgen van de besluitvorming voorkomen moeten worden.66.Een besluit met ‘harde gevolgen’ is daarom niet per definitie een onevenredig besluit. Bij de evenredigheid spelen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van een besluit een rol. Bij de beoordeling en de toetsing of een besluit evenredig is moeten de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen en de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbende aantast worden betrokken.67.Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit niet onevenredig. De rechtbank betrekt hierbij al hetgeen hierboven is overwogen in het kader van het unierechtelijke evenredigheidsbeginsel en verwijst naar die overwegingen.

40. Eiseres exploiteert 5 vaartuigen. Bij besluiten van verschillende data zijn aan eiseres exploitatievergunningen voor deze vaartuigen verleend. Het gaat om de volgende vaartuigen en data:

Bij besluit van 30 december 2013 is aan rederij Lieve een exploitatievergunning verleend voor het vaartuig “Lieve”, in het segment bemand gesloten. Bij besluit van 2 december 2019 is de op 30 augustus 2013 verleende exploitatievergunning van vaartuig Lieve overgezet naar eiseres.

- Klopt de uitgiftedatum van de Ivresse?

41. Eiseres heeft aangevoerd dat de Ivresse een nieuw vaartuig is dat bij vergunning van 4 maart 2008 het vaartuig “El Tigre” heeft vervangen. De uitgiftedatum moet dus 4 maart 2008 zijn en niet 17 december 2002. Dit heeft gevolgen voor de rangschikking.

42. De rechtbank overweegt dat op grond van de Beleidsregels onder de uitgiftedatum wordt verstaan de verlening van de vergunning of de overdracht van de vergunning aan een nieuwe vergunninghouder. Hierbij wordt het vervangen van een vaartuig expliciet niet genoemd. De rechtbank komt dit niet onredelijk voor. Het gaat immers om de periode dat de vergunninghouder profijt heeft kunnen hebben van de vergunning. Dat eiseres op een gegeven moment een nieuw vaartuig heeft gekocht en dat daardoor de overgangstermijn onredelijk kort kan zijn, is niet van belang voor de uitgiftedatum, maar zal eiseres in dat kader naar voren moeten brengen.

- De overige gronden van eiseres

43. Ten aanzien van de gronden van eiseres dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen hospitalityvaartuigen en de overige vaartuigen en dat de rangschikking onzorgvuldig tot stand is gekomen, verwijst de rechtbank naar hetgeen hierboven is overwogen.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter, en mr. M.F. Ferdinandusse en mr. S.D. Arnold, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke en mr. T. van Soldt, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2022.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

BIJLAGE I – OVERZICHT ZAAKNUMMERS

Artikel 49

In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.

De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.

Artikel 56

In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.

Het Europees Parlement en de Raad kunnen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassing verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Unie zijn gevestigd.

Preambule

Punt 40

Het begrip dwingende redenen van algemeen belang, waarnaar in een aantal bepalingen van deze richtlijn wordt verwezen, is gaandeweg door het Hof van Justitie ontwikkeld in zijn rechtspraak betreffende de artikelen 43 en 49 van het Verdrag, en kan zich nog verder ontwikkelen. Dit begrip, zoals dit is erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, omvat ten minste de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, als bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag; handhaving van de maatschappelijke orde; doelstellingen van het sociaal beleid; bescherming van afnemers van diensten; consumentenbescherming; bescherming van werknemers, met inbegrip van de sociale bescherming van werknemers; dierenwelzijn; handhaving van het financieel evenwicht van het socialezekerheidsstelsel; voorkoming van fraude; voorkoming van oneerlijke concurrentie; bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening; bescherming van schuldeisers; waarborging van een deugdelijke rechtsbedeling; verkeersveiligheid; bescherming van intellectuele eigendom; culturele beleidsdoelen, met inbegrip van het waarborgen van de vrijheid van meningsuiting, in het bijzonder ten aanzien van de sociale, culturele, religieuze en filosofische waarden van de maatschappij; de noodzaak om een hoog niveau van onderwijs te waarborgen, behoud van de diversiteit van de pers en bevordering van de nationale taal; behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed; veterinair beleid.

Punt 56

Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie vormen volksgezondheid, consumentenbescherming, diergezondheid en bescherming van het stedelijk milieu dwingende redenen van algemeen belang. Dergelijke dwingende redenen kunnen een rechtvaardiging zijn voor de toepassing van vergunningstelsels en andere beperkingen. Deze vergunningstelsels of beperkingen mogen evenwel niet discrimineren op grond van nationaliteit. Voorts moeten de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid altijd worden geëerbiedigd.

Punt 62

Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is wegens een schaarste aan natuurlijke hulpbronnen of technische mogelijkheden, moet een selectieprocedure worden vastgesteld om uit verscheidene gegadigden te kiezen, teneinde via de werking van de vrije markt de kwaliteit en voorwaarden van het dienstenaanbod voor de gebruikers te verbeteren. Deze procedure moet transparant en onpartijdig zijn en de verleende vergunning mag niet buitensporig lang geldig zijn, automatisch worden verlengd of enig voordeel toekennen aan de dienstverrichter wiens vergunning net is komen te vervallen. In het bijzonder moet de geldigheidsduur van de vergunning zodanig worden vastgesteld dat de vrije mededinging niet in grotere mate wordt belemmerd of beperkt dan nodig is met het oog op de afschrijving van de investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal. Deze bepaling belet de lidstaten niet het aantal vergunningen te beperken om andere redenen dan de schaarste van de natuurlijke hulpbronnen of de technische mogelijkheden. Op deze vergunningen zijn in elk geval de overige bepalingen van deze richtlijn inzake het vergunningstelsel van toepassing.

Artikel 4 Definities

Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

8. „ dwingende redenen van algemeen belang”: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;

Artikel 9 Vergunningstelsels

1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:

2. In het in artikel 39, lid 1, bedoelde verslag beschrijven de lidstaten hun vergunningstelsels en geven zij de redenen aan waarom deze met lid 1 van onderhavig artikel verenigbaar zijn.

3. Deze afdeling is niet van toepassing op elementen van vergunningstelsels die direct of indirect geregeld zijn bij andere communautaire instrumenten.

Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden

1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.

2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:

a. a) niet-discriminatoir;

b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredig met die reden van algemeen belang;

d) duidelijk en ondubbelzinnig;

e) objectief;

f) vooraf openbaar bekendgemaakt;

g) transparant en toegankelijk.

3. De vergunningsvoorwaarden voor een nieuwe vestiging mogen gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet overlappen. De in artikel 28, lid 2, bedoelde contactpunten en de dienstverrichter staan de bevoegde instantie bij door over deze eisen de nodige informatie te verstrekken.

4. De vergunning biedt de dienstverrichter op het gehele nationale grondgebied het recht op toegang tot of uitoefening van de dienstenactiviteit, mede door de oprichting van agentschappen, dochterondernemingen, kantoren of bijkantoren, tenzij een vergunning voor elke afzonderlijke vestiging of een beperking van de vergunning tot een bepaald gedeelte van het grondgebied om dwingende redenen van algemeen belang gerechtvaardigd is.

5. De vergunning wordt verleend zodra na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan.

6. Behalve in het geval van het verlenen van een vergunning, wordt elke beslissing van de bevoegde instanties, waaronder ook de weigering of intrekking van een vergunning, met redenen omkleed, en moet dit besluit voor de rechter of andere beroepsinstanties kunnen worden aangevochten.

7. Dit artikel doet geen afbreuk aan de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen.

Artikel 11 Vergunningsduur

1. Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar:

a. a) de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden;

b) het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; of

c) een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.

2. Lid 1 heeft geen betrekking op de maximale termijn waarbinnen de dienstverrichter na ontvangst van de vergunning daadwerkelijk met zijn activiteit moet beginnen.

3. De lidstaten verplichten een dienstverrichter ertoe het in artikel 6 bedoelde één-loket in kennis te stellen van de volgende wijzigingen:

a. a) de oprichting van dochterondernemingen waarvan de activiteiten onder het vergunningstelsel vallen;

b) wijzigingen in zijn situatie waardoor niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan.

4. Dit artikel laat de mogelijkheid van lidstaten onverlet om vergunningen in te trekken, wanneer niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan.

Artikel 12 Selectie uit diverse gegadigden

1. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden, maken de lidstaten een selectie uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure.

2. In de in lid 1 bedoelde gevallen wordt de vergunning voor een passende beperkte duur verleend en wordt zij niet automatisch verlengd; evenmin wordt enig ander voordeel toegekend aan de dienstverrichter wiens vergunning zojuist is verlopen of aan personen die een bijzondere band met die dienstverrichter hebben.

3. Onverminderd lid 1 en de artikelen 9 en 10 mogen lidstaten bij de vaststelling van regels voor de selectieprocedure rekening houden met overwegingen die betrekking hebben op de volksgezondheid, de doelstellingen van het sociaal beleid, de gezondheid en de veiligheid van werknemers of zelfstandigen, de bescherming van het milieu, het behoud van cultureel erfgoed en andere dwingende redenen van algemeen belang, in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht.

Artikel 1 Bescherming van eigendom

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Artikel 3.4

Verordening op het binnenwater, zoals die luidde ten tijde van het bestreden besluit

Hoofdstuk 1 Algemeen

Paragraaf 2 Algemene bepalingen omtrent vergunningen, ontheffingen en aanwijzingen

Artikel 1.2.6 Duur van de vergunning of ontheffing, voorschriften en beperkingen

Hoofdstuk 2 Gebruik van openbaar water

Paragraaf 2 Vergunningen

Artikel 2.2.5 Verleningsduur

a. het aantal vergunningen krachtens artikel 2.4.4, tweede lid, is beperkt, of

b. een vergunning wordt verleend omdat een ander vaartuig waarvoor een vergunning is verleend tijdelijk niet kan worden gebruikt.

4. De duur, bedoeld in het tweede lid, kan verschillen voor verschillende categorieen vergunningen.

Artikel 2.2.6 Intrekking of wijziging van een vergunning

1. Het college kan een vergunning ambtshalve schorsen, intrekken of wijzigen indien:

e. dit noodzakelijk is ter uitvoering van wettelijke, Europeesrechtelijke of andere internationale verplichtingen.

Paragraaf 4 Exploitatievergunning voor vervoer van personen

Artikel 2.4.1 Vergunningplicht voor vervoer van personen

1. Het is verboden zonder vergunning anders dan om niet:

a. met een vaartuig of object personen te vervoeren of te laten vervoeren;

b. een vaartuig of object ter beschikking te stellen vor het varen met een of meerdere personen.

Artikel 2.4.4 Aanvraagronde en beperkt aantal vergunningen

1. Het college kan bepalen dat een vergunning of een vergunning voor een bepaalde activiteit slechts kan worden verleend indien een aanvraag in een door hem vastgestelde periode is ingediend.

2. Het college kan bij het vaststellen van een periode als bedoeld in het eerste lid een aantal vergunningen vaststellen dat in die periode of in totaal ten hoogste wordt verleend.

3. Bij toepassing van het eerste en tweede lid kan het college onderscheid maken tussen verschillende categorieën vaartuigen of objecten, of tussen verschillende tijdvakken of gebieden waarvoor de vergunning geldt.

Artikel 2.4.7 Nadere regels

1. Het college kan nadere regels stellen over:

a. voorschriften en beperkingen die in ieder geval aan een vergunning worden verbonden;

b. de duur waarvoor de vergunning wordt verleend;

Regeling op het binnenwater, zoals die luidde ten tijde van het bestreden besluit

Hoofdstuk 3 Exploitatievergunning voor vervoer van personen

Paragraaf 3.1 Uitgifte van schaarse vergunningen

Artikel 3.1.1 Systeem van schaarse vergunningen met uitgifterondes