HR, 05-12-2025, nr. 25/00162

In deze zaak is een principiële vraag aan de orde met betrekking tot herverkaveling (onder toepassing van de Wet inrichting landelijk gebied, hierna: de Wilg). Die vraag ziet op de peildatum van art. 27 lid 3 Besluit inrichting landelijk gebied (hierna: het Bilg) voor de vaststelling van andere dan agrarische waarde van gronden die in de herverkaveling zijn betrokken (hierna ook: niet-agrarische meerwaarde).

Verzoekers tot cassatie hebben een perceel ingebracht dat gedurende het herverkavelingsproces door de gemeente Staphorst is aangewezen als onderdeel van een zoekgebied voor een nieuw industrieterrein. Verzoekers wensen de waardestijging die daarvan het gevolg is, vergoed te zien met een verrekenpost in de lijst der geldelijke regelingen (hierna: de LGR). De rechtbank heeft geoordeeld dat het inbrengperceel eerst ná de peildatum voor het vaststellen van andere dan agrarische waarde onderdeel is geworden van het zoekgebied voor het industrieterrein, zodat op de peildatum hoe dan ook nog geen sprake was van de gestelde waardevermeerdering. Volgens de rechtbank bestaan er in casu geen gronden en/of mogelijkheden om van de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg af te wijken.

In cassatie wordt primair geklaagd dat de rechtbank heeft miskend dat in het geval van een waardestijging van een inbrengperceel ná het peilmoment maar vóór de datum van kavelovergang, die waardestijging voor verrekening via de LGR in aanmerking komt. Subsidiair is de klacht dat de rechtbank heeft miskend dat de omstandigheden van het geval kunnen meebrengen dat van het peilmoment moet worden afgeweken, en dat dit in ieder geval aan de orde is als art. 27 lid 3 Bilg tot een onredelijke of onbillijke uitkomst leidt. Daarbij kunnen volgens de klacht een rol spelen het tijdsverloop tussen het peilmoment en de datum van kavelovergang, en de aard en omvang van de waardestijging van het inbrengperceel. De steller van het middel maakt een vergelijking met de peildatum bij onteigening.

In deze conclusie bespreek ik het stelsel van de Wilg en de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg, alsook de vraag of onder omstandigheden een uitzondering kan worden gemaakt op de peildatum. Mijns inziens ligt aan de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg een zwaarwegende ratio ten grondslag en gaat de vergelijking met de peildatum bij onteigening mank. Ik meen dat de klachten van het middel alle falen.

De bestreden beschikkingen van de rechtbank bevatten geen opsomming van vaststaande feiten, die in cassatie tot uitgangspunt kunnen worden genomen.1.Ten behoeve van de lezer schets ik kort de feitelijke achtergrond van de zaak, zoals die zich uit de bestreden beschikkingen en processtukken laat afleiden:

(i) Percelen van de Maatschap zijn betrokken in het landschapsinrichtingsproject Staphorst van de provincie Overijssel.2.

(ii) Het ontwerpruilplan heeft ter inzage gelegen van 22 september 2014 tot en met 2 november 2014.3.Het ruilplan is vastgesteld op 20 april 2017.4.

(iii) De Maatschap was eigenaar van een inbrengperceel aan de [a-straat] , met een oppervlakte van in totaal 2.14.60 ha. Dit perceel is in het kader van de herverkaveling opgedeeld in twee stukken. In het ruilplan is een deel van 1.78.50 ha toegedeeld aan [verweerder 2] en een deel van 0.36.10 aan [verweerster 3] .5.Aan de Maatschap zijn in het ruilplan andere percelen toegedeeld.6.

De Uitvoeringscommissie heeft op 24 november 2021 een ontwerpbesluit tot het vaststellen van de LGR voor de landinrichting Staphorst genomen. Het ontwerpbesluit heeft ter inzage gelegen van 22 maart 2022 tot en met 2 mei 2022. De Maatschap heeft overeenkomstig het bepaalde in afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tegen het ontwerp een zienswijze ingediend. De Maatschap is op 17 januari 2023 over haar zienswijze gehoord. Bij besluit van 14 juni 2023 heeft de Uitvoeringscommissie de LGR voor de landinrichting Staphorst vastgesteld. De zienswijze van de Maatschap heeft niet geleid tot aanpassing van de LGR. De LGR heeft van 26 september 2023 tot en met 6 november 2023 ter inzage gelegen.

De Maatschap heeft bij brief van 4 november 2023 (door de rechtbank ontvangen op 6 november 2023) een verzoekschrift ingediend, waarmee de Maatschap op de voet van art. 69 Wilg beroep heeft ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van de LGR. Het verzoekschrift bevat drie punten van bezwaar, waarvan in cassatie alleen het eerste punt – dat voor het inbrengperceel aan de [a-straat] een niet-agrarische meerwaarde moet worden verrekend – nog een rol speelt. De Uitvoeringscommissie heeft verweer gevoerd.

Bij beschikking van 1 mei 2024 (hierna: de tussenbeschikking) heeft de rechtbank het beroep voor wat betreft het tweede en derde punt gegrond verklaard en bepaald dat de Uitvoeringscommissie een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank over die punten heeft overwogen en beslist. In de tussenbeschikking kwam de rechtbank tot de conclusie dat het beroep voor wat betreft het eerste punt ongegrond moet worden verklaard, maar in het dictum heeft de rechtbank haar beslissing op dat punt aangehouden. Bij beschikking van 18 oktober 2024 (hierna: de eindbeschikking) heeft de rechtbank beslist dat en hoe de LGR moet worden gecorrigeerd naar aanleiding van het tweede en derde punt van het beroep en heeft zij het beroep van de Maatschap voor het overige ongegrond verklaard. De dragende overwegingen van de rechtbank kunnen als volgt worden samengevat:

Tussenbeschikking

Niet-agrarische meerwaarde perceel aan de [a-straat]

a. [verweerder 2] en [verweerster 3] zijn terecht aangemerkt als belanghebbenden voor dit onderdeel van het beroep. (onder 5.6)

b. De rechtbank neemt tot uitgangspunt dat het inbrengperceel aan de [a-straat] ligt in een zoekgebied van de gemeente Staphorst voor een industrieterrein. (onder 5.7)

c. Uit art. 68 lid 1 onder b sub 3° Wilg volgt dat in de LGR ook andere dan agrarische waarde kan worden verrekend. Op grond van art. 26 lid 2 Bilg kunnen in de LGR verrekenposten worden opgenomen die onder meer kunnen betreffen ‘andere dan agrarische waarde’. Uit art. 27 lid 3 Bilg volgt dat bij de waardering van deze verrekenpost wordt uitgegaan van de situatie bij de terinzagelegging van het ontwerpruilplan. (onder 5.8)

d. Op basis van de stellingen van de Maatschap concludeert de rechtbank dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpruilplan de intentie tot aanwijzing als zoekgebied en de structuurvisie van de gemeente Staphorst er nog niet waren. In zoverre is er voor de Uitvoeringscommissie geen reden om andere dan agrarische waarde te verrekenen. Op het peilmoment was die waarde er in elk geval nog niet. (onder 5.9)

e. De vraag is of in dit geval een uitzondering moet worden gemaakt op deze regel. De rechtbank leest in hetgeen de Maatschap heeft aangevoerd dat de wetgever bij de invoering van de Wilg een bepaalde afstemming tussen ruimte ordening (gemeente) en landinrichting (Uitvoeringscommissie) heeft beoogd. Tegelijkertijd heeft de wetgever in art. 27 lid 3 Bilg een peilmoment opgenomen waaraan de waardeverandering moet worden gerelateerd. Kennelijk heeft de wetgever wel een grens willen stellen aan het tijdstip waarop waardeveranderingen nog kunnen worden meegenomen. De rechtbank ziet onvoldoende gronden en mogelijkheden om in afwijking van art. 27 lid 3 Bilg te bepalen dat een waardeverandering die na het peilmoment is opgetreden, ook moet worden verrekend in de LGR. Een dergelijke mogelijkheid is ook door de Hoge Raad (nog) niet aangenomen. Andere uitzonderingsmogelijkheden geeft de wet niet, terwijl de wetgever het kennelijk voldoende evenredig vond om de terinzagelegging van het ontwerpruilplan als peilmoment te kiezen. Bij eindbeschikking zal dit onderdeel van het beroep ongegrond worden verklaard. (onder 5.10-5.11)

Percelen in wratziektepreventiegebied en perceel met aardappelmoeheid

f. Voor zover het beroep van de Maatschap ziet op verschillen tussen de ingebrachte en toegedeelde percelen wat betreft ligging in een wratziektepreventiegebied respectievelijk besmetting met aardappelmoeheid, is het gedeeltelijk gegrond. (onder 5.12-5.21)

Wortel- en schaduwwerking

g. Voor zover het beroep van de Maatschap ziet op de wortel- en schaduwwerking van twee percelen, is het gedeeltelijk gegrond. (onder 5.22-5.40)

Conclusie

h. Het beroep van de Maatschap is deels gegrond. De rechtbank zal de Uitvoeringscommissie in de gelegenheid stellen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank heeft overwogen. (onder 5.41)

i. Elke verdere beslissing zal worden aangehouden. (onder 5.42)

Eindbeschikking

Niet-agrarische meerwaarde perceel aan de [a-straat]

a. De Maatschap heeft gevraagd zo mogelijk terug te komen op de in de tussenbeschikking gegeven bindende eindbeslissing over de waarde van het perceel aan de [a-straat] . (onder 4.1)

b. De rechtbank blijft bij haar oordeel dat afwijken van de peildatum in casu niet mogelijk is. (onder 4.2)

Percelen in wratziektepreventiegebied en perceel met aardappelmoeheid

c. De LGR Rnummer [001] (de Maatschap) moet in verband met het feit dat de Maatschap minder voor aardappelteelt geschikte grond heeft toegedeeld gekregen dan ze heeft ingebracht, worden gecorrigeerd met een te ontvangen bedrag van € 23.000. (onder 4.3-4.16)

Wortel- en schaduwwerking

d. De LGR moet in verband met de wortel- en schaduwwerking als volgt worden gewijzigd: de LGR Rnummer [001] (de Maatschap) moet worden gecorrigeerd met een te ontvangen bedrag (verrekenpost) van € 3.928, en de LGR Rnummer [002] (Diaconie) moet worden gecorrigeerd met een te betalen bedrag (verrekenpost) van € 3.928. (onder 4.17-4.20)

Bij procesinleiding van 17 januari 2025 heeft de Maatschap tijdig cassatieberoep ingesteld tegen de tussenbeschikking en eindbeschikking van de rechtbank.7.Omdat het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 6 maart 2024 op dat moment nog niet beschikbaar was, heeft de Maatschap zich het recht voorbehouden het cassatiemiddel na ontvangst van het proces-verbaal aan te vullen of te wijzigen.8.Dit voorbehoud heeft geen vervolg gekregen. De Uitvoeringscommissie heeft verweer gevoerd.

De Wilg en het Bilg zijn per 1 januari 2024 ingetrokken. De herverkaveling wordt sindsdien geregeld in afdeling 12.4 van de Omgevingswet en afdeling 10.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: het Bkl). Op grond van art. 4.5 lid 1 Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet blijven de Wilg en het Bilg echter van toepassing op de vaststelling van de LGR als het ontwerpbesluit tot vaststelling van de LGR vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd. Dat is in deze zaak het geval (hiervoor ‎2.2).

Het cassatiemiddel bestaat uit drie onderdelen, aangeduid met de letters A, B en C. Deze onderdelen bevatten rechtsklachten en een motiveringsklacht, alsook uitwerkingen daarvan.

Onderdeel A richt zich tegen overweging 5.6 van de tussenbeschikking. De rechtbank heeft daar overwogen:

‘5.6. Ten eerste geldt dat [verweerder 2] en [verweerster 3] , anders dan [de Maatschap] stelt, terecht zijn aangemerkt als belanghebbenden voor dit onderdeel. Uitgangspunt is immers dat verschil in waarde wordt verrekend tussen de afgaande en de opkomende eigenaar (zie paragraaf 4, onderdeel 2 en 8 van de “Nadere regels voor de lijst der geldelijke regelingen voor het herverkavelingsblok Staphorst” (Nadere Regels)).’

Het onderdeel klaagt onder 7 dat de rechtbank heeft miskend dat de LGR geen verbintenissen doet ontstaan tussen de eigenaren onderling, ook niet voor wat betreft de verrekeningen tussen de oude en nieuwe eigenaar van een onroerende zaak. Er is slechts sprake van een schuld aan of vordering op de ruilverkavelingskas.

De klacht faalt. Op grond van art. 69 lid 1 Wilg kunnen belanghebbenden bij verzoekschrift in beroep komen bij de rechtbank tegen het besluit tot vaststelling van de LGR. Zodra een verzoekschrift is ingediend, zendt de griffier op grond van art. 69 lid 3 Wilg afschrift daarvan aan gedeputeerde staten, waarna gedeputeerde staten op grond van art. 69 lid 3, aanhef en onder a, Wilg een lijst van de belanghebbenden ten aanzien van wie de LGR wordt gewijzigd als het beroep gegrond is, aan de griffier toezenden. Op grond van art. 70 lid 1 Wilg beslist de rechtbank, na oproeping van de verzoeker, gedeputeerde staten en de belanghebbenden ten aanzien van wie de LGR wordt gewijzigd als het beroep gegrond is, over de wijze waarop de LGR wordt gewijzigd. Uit deze bepalingen volgt dat voor de beantwoording van de vraag of een partij als belanghebbende moet worden aangemerkt beslissend is of de LGR ten aanzien van die partij wordt gewijzigd als het beroep gegrond is. Bepalend is dus niet of tussen de oude en nieuwe eigenaar onderling verbintenissen ontstaan of wijzigen. De rechtbank heeft onder 5.6 van de tussenbeschikking geoordeeld dat op grond van de Nadere Regels het verschil in waarde wordt verrekend tussen de afgaande en de opkomende eigenaren (in dit geval de Maatschap respectievelijk [verweerder 2] en [verweerster 3] ). Daarin ligt het oordeel besloten dat gegrondbevinding van het beroep van de Maatschap zal leiden tot wijziging van de LGR ten aanzien van [verweerder 2] en [verweerster 3] .9.Dit wordt door het middel niet bestreden. De klacht stuit op het voorgaande af.

Het onderdeel bevat onder 8 nog het betoog dat [verweerder 2] en [verweerster 3] in de onderhavige cassatieprocedure geen belanghebbende zijn. Dit vloeit volgens het onderdeel voort uit het voorgaande en zou daarnaast blijken uit art. 72 lid 2 Wilg.10.Die bepaling zegt dat indien een cassatieberoep met betrekking tot een LGR leidt tot vermindering van de schuldplichtigheid van een of meer belanghebbenden, de geldelijke gevolgen daarvan door de provincie worden gedragen. Volgens het onderdeel volgt daaruit dat als het cassatieberoep leidt tot een vergoeding van niet-agrarische meerwaarde, die vergoeding door de provincie zal moeten worden gedragen. Volgens de steller van het middel valt niet in te zien waarom dit alleen zou gelden als een schuldplichtigheid vermindert; de situatie waarin de verrekening van niet-agrarische meerwaarde tot aanpassing van de LGR leidt, moet daarmee op één lijn worden gesteld. [verweerder 2] en [verweerster 3] hebben daarom volgens het onderdeel geen belang bij de uitkomst van het cassatieberoep.

Dit betoog bevat geen klacht gericht tegen de bestreden beschikkingen, en kan dus niet tot cassatie leiden.

Met het oog op het (verdere) verloop van deze cassatieprocedure zou eventueel van belang kunnen zijn of [verweerder 2] en [verweerster 3] in deze cassatieprocedure als belanghebbenden moeten worden aangemerkt. Een belanghebbende kan immers in de procedure verschijnen en verweer voeren. Weliswaar zijn [verweerder 2] en [verweerster 3] tot op heden niet in deze procedure verschenen,11.maar zij zouden – in ieder geval in theorie – naar aanleiding van deze conclusie alsnog in de procedure kunnen verschijnen om op de voet van art. 44 lid 3 Rv op deze conclusie te reageren. Uit de rechtspraak van uw Raad volgt dat die mogelijkheid in verzoekprocedures niet is uitgesloten.12.Deze kwestie laat ik nu verder onbesproken. Zou wat nu vooral een theoretische mogelijkheid lijkt, alsnog actueel worden, dan ben ik uiteraard bereid om op dit punt eventueel nader te concluderen.

Het onderdeel merkt onder 9 ‘ten overvloede’ op dat ook als verrekening van de niet-agrarische meerwaarde waarop de Maatschap in deze procedure aanspraak maakt wel ten laste van de opkomende eigenaren zou komen, dat geen rol van betekenis speelt bij de beantwoording van de vraag of de door de Maatschap gestelde niet-agrarische meerwaarde voor verrekening via de LGR in aanmerking komt. De opkomende eigenaren hebben voordeel van het feit dat hen warme grond is toebedeeld, nu hun vermogen is toegenomen door de hogere waarde van het inbrengperceel, aldus het onderdeel.

Voor zover dit betoog een klacht tegen overweging 5.6 van de tussenbeschikking inhoudt, is die klacht evident ongegrond. Een niet-agrarische meerwaarde wordt verrekend via de LGR. Indien in verband met zulke waarde in de LGR aan de Maatschap enig bedrag zou worden toegekend, zou de keerzijde daarvan zijn dat in de LGR voor de opkomende eigenaren een schuldplichtigheid ontstaat (naar het zich laat inzien voor hetzelfde bedrag, maar wezenlijk is dat in dit verband niet). De rechtbank heeft dus terecht de opkomende eigenaren als belanghebbenden aangemerkt.

Gelet op het voorgaande slaagt onderdeel A niet.

Onderdeel B richt zich tegen overwegingen 5.10-5.11 van de tussenbeschikking en overweging 4.2 van de eindbeschikking. Ik citeer voor de volledigheid ook overweging 5.9 van de tussenbeschikking en overweging 4.1 van de eindbeschikking. De rechtbank overwoog in de tussenbeschikking:

‘5.9. [de Maatschap] beroept zich erop dat het perceel is opgenomen in het zoekgebied voor het toekomstig industrieterrein Esch 5 van de Gemeente Staphorst. In haar brief aan de UC van 9 september 2020 stelt [de Maatschap] dat de gemeente Staphorst sinds november 2016 de intentie heeft om ten zuiden van de [a-straat] een nieuw industrieterrein aan te leggen.

Ter zitting heeft [de Maatschap] verklaard dat volgens haar de gemeente begin 2017 is begonnen met het ontwerpen van de structuurvisie.

Op grond hiervan constateert de rechtbank dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpruilplan (dat is in dit geval de periode 22 september 2014 tot en met 2 november 2014) de structuurvisie/intentie tot aanwijzen als zoekgebied van de Gemeente Staphorst er nog niet was.13.In zoverre is er dus geen reden voor de UC om een andere dan agrarische waarde te verrekenen. Op het peilmoment was die waarde er immers in elk geval nog niet.

De vraag is of er in dit geval een uitzondering moet worden gemaakt op deze regel. [de Maatschap] heeft daarvoor het volgende aangevoerd.

Volgens [de Maatschap] is het de bedoeling van de wetgever geweest dat de twee sporen van landinrichting en gemeentelijke planologie (ruimtelijke ordening) op elkaar worden afgestemd c.q. dat er sprake is van samenwerking van de verschillende bestuurslagen. Uit de Memorie van Toelichting bij de WILG blijkt volgens [de Maatschap] dat de ruimtelijke ordening daarbij leidend is. Het is volgens de wetgever noodzakelijk dat er sprake is van een goed bestuurlijk samenspel. Volgens de wetgever is de WILG zodanig opgesteld dat een adequate afstemming kan worden gegarandeerd tussen enerzijds het ruimtelijk beleid uit de (destijds geldende) WRO en anderzijds het gebiedsgericht beleid bedoeld in de WILG.

Volgens [de Maatschap] is er in dit geval geen uitvoering gegeven aan deze bedoeling. Dat komt omdat de ruilverkaveling Staphorst veel langer heeft geduurd dan waar de wetgever van uitging. In dit geval was reeds 3 jaar voor de kavelovergang bekend dat de ingebrachte grond warme grond was. De wetgever heeft niet voorzien in de situatie dat in de tussentijd (tussen ter inzage leggen ontwerpruilplan en feitelijke kavelovergang) een ruimtelijke wijziging zou plaatsvinden.

Om die reden moet het verschil in waarde van de ingebrachte grond en de toegedeelde grond alsnog in de LGR worden opgenomen, volgens [de Maatschap] .

De rechtbank leest in hetgeen [de Maatschap] heeft aangevoerd dat de wetgever inderdaad een bepaalde afstemming tussen ruimtelijke ordening (gemeente) en landinrichting (UC) heeft beoogd. Maar tegelijkertijd heeft de wetgever in artikel 27, lid 3 van het Bilg wel een peilmoment opgenomen waaraan de waardeverandering moet worden gerelateerd. Kennelijk heeft de wetgever wel een grens willen stellen aan het tijdstip waarop waardeveranderingen nog kunnen worden meegenomen.

Daarbij komt dat, als al vast zou komen te staan dat de gemeente Staphorst vóórdat het Ruilplan op 20 april 2017 werd vastgesteld, al plannen had om het gebied waarin dit perceel ligt de bestemming industrie te geven, en als vast zou komen te staan dat de UC op de hoogte was van de plannen van de gemeente – dit alles is door [de Maatschap] gesteld maar niet met stukken onderbouwd – en daaruit de conclusie kan worden getrokken dat de UC het Ruilplan niet op deze manier had mogen vaststellen, dan vervolgens aan de orde komt de vraag of aangenomen moet worden dat [de Maatschap] daar in het kader van het vaststellen van het Ruilplan nog tegen kon ageren omdat ze op dit punt geen zienswijze had ingediend en die termijn reeds voorbij was (maar de termijn voor het instellen van beroep tegen het Ruilplan nog niet14.), èn komt aan de orde de vraag per welk moment de waarde van het perceel dan wel moet worden bepaald15.. Zelfs als dit alles vast zou staan/duidelijk zou zijn, dan nog is het de vraag of dat tot een afwijking van de wet kan leiden.

De rechtbank ziet namelijk onvoldoende gronden en mogelijkheden om, in afwijking van de wettelijke regel van artikel 27, lid 3, Bilg, te bepalen dat een waardeverandering die na het peilmoment is opgetreden, ook moet worden verrekend in de LGR. Een dergelijke mogelijkheid is ook door de Hoge Raad (nog) niet aangenomen. Artikel 30 van het Bilg is naar het oordeel van de rechtbank niet toepasselijk op deze situatie, want dit artikel betreft de relatie tussen opkomend en afgaand eigenaar wat betreft de waarde, en niet het kunnen afwijken van de waarde op het peilmoment. Andere uitzonderingsmogelijkheden geeft de wet niet, terwijl de wetgever het kennelijk voldoende evenredig vond om als peilmoment de terinzagetermijn van het ontwerp-ruilplan te kiezen.

Dit alles leidt tot de conclusie dat het beroep wat dit onderdeel betreft niet gegrond verklaard kan worden. Bij eindbeschikking zal dit onderdeel ongegrond worden verklaard.’

De rechtbank overwoog in de eindbeschikking:

‘4.1. [de Maatschap] heeft gevraagd zo mogelijk terug te komen op de in de tussenbeschikking gegeven bindende eindbeslissing ten aanzien van de waarde van de percelen aan de [a-straat] .

Terugkomen op een bindende eindbeslissing is slechts mogelijk als die beslissing (inmiddels) berust op een onjuiste juridische of feitelijke grondslag. Zie het arrest van de Hoge Raad van 25 april 200816.. Dergelijke omstandigheden zijn hier niet aan de orde. De enige mogelijkheid voor verzoekers om mogelijk een ander oordeel te krijgen is om hun zaak voor te leggen aan de Hoge Raad. Voor zover de rechtbank kan zien heeft de Hoge Raad zich nog niet uitgesproken over een kwestie als deze waarin het ruilverkavelingstraject zo lang duurt en de waarde van een perceel na de peildatum (gesteld) veel meer waard is geworden.

De rechtbank echter blijft bij haar oordeel dat geen sprake is van een onjuiste feitelijke of juridische grondslag door te oordelen dat afwijken van de peildatum in casu niet mogelijk is.’

Het onderdeel bevat onder 10-13 een inleiding en onder 14 een algemene klacht die vervolgens onder 15-24 wordt uitgewerkt.

Het onderdeel bevat onder 15 een klacht voor het geval de rechtbank in overweging 5.11 van de tussenbeschikking heeft geoordeeld dat vergoeding van niet-agrarische meerwaarde via de LGR in het geheel niet aan de orde kan zijn. Deze klacht mist feitelijke grondslag, omdat de rechtbank dit niet heeft geoordeeld. Uit het oordeel van de rechtbank, waaronder overweging 5.8 van de tussenbeschikking, volgt dat de rechtbank die mogelijkheid wel degelijk onder ogen heeft gezien. Volgens de rechtbank bestond op de peildatum echter geen niet-agrarische meerwaarde, en waren er onvoldoende gronden en/of mogelijkheden om van de peildatum af te wijken. De klacht faalt derhalve.

Het onderdeel bevat onder 16 twee rechtsklachten (primair en subsidiair) en een motiveringsklacht, die vervolgens onder 17-24 nader worden uitgewerkt. Voordat ik toekom aan een bespreking van deze klachten en de verdere uitwerking daarvan (hierna ‎3.66 e.v.), verken ik het terrein. In het bijzonder bespreek ik het stelsel van de Wilg (hierna ‎3.16 e.v.) en de inhoud en achtergrond van de peildatum voor het vaststellen van andere dan agrarische waarde (hierna ‎3.34 e.v.). Daarbij zal blijken dat die peildatum essentieel is om verschillende redenen, in het bijzonder ook met het oog op de positie van de partij in de herverkaveling aan wie gronden met een niet-agrarische meerwaarde wordt toebedeeld. Vervolgens onderzoek ik welke ruimte er in individuele gevallen niettemin bestaat voor een afwijking van de peildatum vanwege bijzondere omstandigheden (hierna ‎3.58 e.v.).

Stelsel van de Wilg

Bij landinrichting gaat het volgens art. 1 lid 1 Wilg om maatregelen en voorzieningen gericht op de inrichting van het landelijke gebied. Uit art. 16 Wilg volgt dat landinrichting strekt tot verbetering van de inrichting van het landelijke gebied overeenkomstig de functies van dat gebied, zoals deze in het kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven. Op grond van art. 17 lid 1 Wilg is het aan gedeputeerde staten om het initiatief tot landinrichting te nemen door vaststelling van een inrichtingsplan. Gedeputeerde staten zijn ook belast met de uitvoering van dat plan (art. 36 Wilg), maar op grond van art. 2 lid 1 Wilg in verbinding met art. 81 Provinciewet kan delegatie plaatsvinden aan een bestuurscommissie of een ander orgaan, zoals in deze zaak de Uitvoeringscommissie.

In de memorie van toelichting op de Wilg is gewezen op de nauwe samenhang tussen de inrichting en het beheer van het landelijk gebied enerzijds en de ruimtelijke ordening anderzijds, en de noodzaak van adequate afstemming tussen het provinciaal bestuur en gemeentebestuur in dat verband:17.

‘Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid in medebewind geschiedt onder de verantwoordelijkheid van het provinciaal bestuur. Voor de ruimtelijke ordening geldt dat het provinciaal bestuur weliswaar sturing geeft, maar dat het zwaartepunt ligt bij het gemeentebestuur. Immers, in de huidige WRO [Wet op de Ruimtelijke Ordening, A-G] en in de toekomstige Wro [Wet ruimtelijke ordening, A-G] is het bestemmingsplan in beginsel het enige, respectievelijk het voornaamste de burgers bindende ruimtelijke plan, terwijl de vaststelling van een dergelijk plan primair geschiedt door de gemeentebesturen. Een goed bestuurlijk samenspel is dus een vereiste voor de goede werking van dit wetsvoorstel. Daarbij is het wetsvoorstel zodanig opgezet, dat zowel onder de werking van de huidige WRO als onder vigeur van de toekomstige Wro een adequate afstemming kan worden gegarandeerd tussen enerzijds het ruimtelijke beleid en anderzijds het gebiedsgerichte beleid, bedoeld in dit wetsvoorstel.’

In de evaluatie van de Wilg is deze samenhang eveneens aan de orde gekomen, maar wordt geconcludeerd dat er lang niet altijd sprake is van beleidsmatige coherentie tussen bestemming, inrichting en beheer:18.

‘In principe is er een nauwe relatie tussen landinrichting en het geven van bestemmingen in het kader van de ruimtelijke ordening. Worden in de ruimtelijke ordening de functies van een gebied bepaald, de landinrichting is gericht op de daadwerkelijke realisatie van bestemmingen. Andersom dient een landinrichtingsproject, om uitgevoerd te kunnen worden, in ruimtelijke plannen toegelaten te zijn. Dat geldt niet voor de herverkaveling (die zonder ruimtelijke ingrepen kan worden doorgevoerd) maar wel voor werken en werkzaamheden. In artikel 16 van de Wilg is op doelstellingenniveau dan ook een relatie gelegd tussen ruimtelijke ordening en landinrichting. Er is echter geen wettelijke regeling voor afstemming. In de memorie van toelichting bij de Wilg wordt gesteld dat de feitelijke coördinatie via goed bestuurlijk overleg tot stand zou moeten komen. De Wilg regelt qua afstemming op de ruimtelijke ordening strikt genomen, zoals gezegd, nog minder dan de Landinrichtingswet, nu in die laatste wet de verhouding tot het streekplan nog was geregeld.

Wij concluderen dat de vernieuwingen op dit punt minimaal zijn en niet tot zichtbare verbeteringen in de afstemming hebben geleid. Er is lang niet altijd beleidsmatige coherentie tussen bestemming, inrichting en beheer. Regelmatig treedt vertraging op in de uitvoering omdat bestemmingsplannen niet zijn aangepast. (…).’

De Wilg voorziet in verschillende instrumenten om de landinrichting te realiseren. In de voorganger van de Wilg, de Landinrichtingswet (hierna ook wel: Liw), werd met betrekking tot de verschillende instrumenten om landinrichting te realiseren nog onderscheid gemaakt naar de functie van het in te richten gebied. In dat verband bepaalde art. 14 lid 1 Liw dat het instrument van herinrichting de landinrichtingsvorm is voor gebieden die naast agrarische functies in belangrijke mate een niet-agrarische functie zoals natuur en recreatie vervullen. Op grond van art. 15 lid 1 Liw was ruilverkaveling de toe te passen vorm van landinrichting in gebieden met een overwegend agrarische functie.19.Bij de invoering van de Wilg is dat onderscheid losgelaten. In de memorie van toelichting staat daarover vermeld:20.

‘Zoals ook uit de Agenda Vitaal Platteland duidelijk wordt, vervaagt het onderscheid tussen landelijke gebieden met een zuivere agrarische productiefunctie en landelijke gebieden met een meer multifunctioneel karakter. De agrarische productiefunctie raakt in toenemende mate verweven met andere economische activiteiten en andere functies van het landelijke gebied, zoals natuur en de landschappelijke en recreatieve waarde van het landelijk gebied. Daarmee is onverenigbaar dat de wet aan het strikte onderscheid tussen agrarische en andere landelijke gebieden nog belangrijke gevolgen – in de vorm van de verschillende regimes voor ruilverkaveling en herinrichting – verbindt, zowel voor de besluitvormingsprocedure, als voor de mogelijke inhoud van het inrichtingsproject. Voorts verschilt de inrichtingsproblematiek bij aanpassingsinrichting niet wezenlijk van hetgeen bij herinrichting en ruilverkaveling aan de orde is, hetgeen de vraag opwerpt waarom voor dergelijke projecten een eigen regime moet worden gehandhaafd.

Het onderscheid tussen de drie landinrichtingsvormen keert dan ook niet terug in het voorliggende wetsvoorstel. In plaats daarvan kent het wetsvoorstel een systematiek waarbij de regeling van de landinrichting bestaat uit een aantal onderling samenhangende elementen die naar gelang de aard van het voorgenomen inrichtingsproject al dan niet kunnen worden toegepast. De verschillende mogelijkheden die de thans nog onderscheiden vormen van landinrichting bieden worden aldus gecombineerd en naar behoefte inzetbaar.’

In deze zaak is het instrument herverkaveling aan de orde. In art. 1 lid 1 Wilg wordt herverkaveling gedefinieerd als de samenvoeging, verkaveling en verdeling van onroerende zaken met toepassing van titel 8.3 Wilg. Er kan mijns inziens geen twijfel over bestaan dat herverkaveling ontneming van eigendom impliceert in de zin van art. 1 Eerste Protocol EVRM. Die ontneming moet dus het algemeen belang dienen en plaatsvinden onder de voorwaarden voorzien in de wet. De ontneming moet ook proportioneel zijn, in de zin dat een ‘fair balance’ bestaat tussen de eisen van het algemene belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu; een ‘excessive burden’ (buitensporige last) voor de individuele eigenaar is ontoelaatbaar.21.In de memorie van toelichting van de Wilg is onder ogen gezien dat herverkaveling een vergaand instrument is, waarbij eigendoms- en beperkte rechten op zaken in het herverkavelen gebied (het ‘blok’) opnieuw worden verdeeld. Toepassing van het landinrichtingsinstrumentarium, zoals de herverkaveling, moet dus met de nodige procedurele en inhoudelijke waarborgen omkleed zijn en ook overigens met uiterste zorgvuldigheid geschieden.22.

In het proces van herverkaveling onder de Wilg kunnen op grond van art. 47 Wilg twee stappen worden onderscheiden: de vaststelling van het ruilplan en de vaststelling van de LGR. Hoewel in deze zaak de vaststelling van de LGR centraal staat, maak ik ook enkele opmerkingen over het ruilplan.

Het ruilplan bestaat uit een lijst van rechthebbenden en een plan van toedeling (art. 48 Wilg). De lijst van rechthebbenden vermeldt voor de gronden van het blok zo volledig mogelijk voor alle rechthebbenden de aard en omvang van het door hen ingebrachte recht (art. 49 Wilg). De lijst wordt opgemaakt aan de hand van de basisregistratie kadaster en de openbare registers (art. 50 Wilg).

Een ruilplan wordt opgemaakt op basis van de situatie (rechten en rechthebbenden) op een peildatum. Die peildatum is niet in de Wilg geregeld, maar in de praktijk wordt daarmee wel gewerkt en de rechter volgt deze praktijk. Heinen verwijst in dit verband naar een uitspraak van de rechtbank Limburg, waarin wordt overwogen:23.

‘Hoewel de peildatum als zodanig niet in de Wilg is geregeld, is deze datum wel van essentieel belang voor het vaststellen van het ruilplan. Er kan immers niet telkens rekening worden gehouden met mutaties in het blok; er zou dan – gelet op het feit dat mutaties doorlopend plaatsvinden – nooit een sluitend ruilplan tot stand gebracht kunnen worden.’

Als uitgangspunt bij herverkaveling geldt dus de situatie ten tijde van de peildatum. Dit betreft niet alleen de eigendomsverhoudingen, maar alle feiten en omstandigheden. Met overdracht of overgang van gronden of andere wijzigingen van na de peildatum hoeft geen rekening te worden gehouden. De hierna te bespreken LGR wordt opgesteld met inachtneming van het onherroepelijk geworden ruilplan. De peildatum van het ruilplan werkt dus door in de LGR.24.

Typisch voor herverkaveling is dat de inbreng van een rechthebbende wordt gecompenseerd door toedeling van een gelijkwaardig recht. Die toedeling vindt plaats volgens het hierboven genoemde ruilplan. Kenmerkend voor de Wilg is dat – anders dan volgens de voorafgaande Landinrichtingswet – gronden niet uitgeruild worden op basis van ruilwaarde, maar op basis van oppervlakte. Bij de vaststelling van het plan van toedeling geldt als uitgangspunt dat iedere eigenaar aanspraak heeft op een oppervlakte in kavels die gelijk is aan de oppervlakte van de door hem ingebrachte kavels, verminderd met een verminderingspercentage (art. 56 lid 2 Wilg).25.Uit art. 61 Wilg volgt dat een eventueel verschil in oppervlakte tussen de ingebrachte en de na toepassing van art. 56 Wilg toegedeelde kavels, met de eigenaren in geld wordt verrekend via de LGR.

Het voorgaande betekent niet dat de ruilwaarde in het geheel geen rol meer speelt in de eerste stap van het herverkavelingsproces. Op grond van art. 52 lid 1 Wilg heeft iedere eigenaar aanspraak op het verkrijgen van een recht van dezelfde aard als hij had op de in een blok gelegen onroerende zaken. Verder bepaalt art. 52 lid 3 Wilg dat, voor zover het belang van de landinrichting zich hiertegen niet verzet, aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht. Art. 52 lid 4 Wilg bepaalt dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld omtrent de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming. Met art. 15-20 Regeling inrichting landelijk gebied (hierna: de Rilg) is hieraan invulling gegeven. Zo bepaalt art. 17 Rilg dat de gelijke hoedanigheid wordt bepaald aan de hand van de bodemgeschiktheid (opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de bodem en de grondwaterkarakteristieken). Aspecten als het feitelijk gebruik, de verkavelingssituatie en de ontsluitingssituatie spelen daarbij volgens art. 18 Rilg geen rol. Uit art. 20 Rilg volgt dat de gronden per gebruiksbestemming ingedeeld moeten worden in bodemgeschiktheidsklassen en op een kaart moeten worden vastgelegd. Hieruit volgt dat naast de oppervlakte van de gronden, ook de waarde van de gronden (die voortvloeit uit de hoedanigheid en gebruiksbestemming) in de fase van het ruilplan een belangrijke rol spelen.26.

Uitgangspunt is dus dat gronden geruild worden die in dezelfde bodemgeschiktheidsklasse vallen. In de praktijk is een volmaakte overeenstemming met dit uitgangspunt onbereikbaar en de wetgever heeft daarmee ook rekening gehouden: art. 52 lid 3 Wilg biedt ruimte voor een uitzondering in het belang van de landinrichting. Deze uitzondering is in de praktijk vrijwel altijd nodig en wordt door gedeputeerde staten beleidsmatig ingevuld door het uitruilen van gronden uit verschillende bodemgeschiktheidsklassen binnen een bepaalde bandbreedte toe te staan. Bij de toedeling ontvangt de eigenaar dus wel een gelijke oppervlakte als zijn inbreng (verminderd met het kortingspercentage), maar veelal niet gronden van geheel dezelfde hoedanigheid of gebruiksbestemming. Voor het verschil in ruilwaarde tussen de ingebrachte en toegedeelde gronden wordt hij in de tweede fase van de herverkaveling, dus in de LGR gecompenseerd.27.Die compensatie in de LGR was vanaf het begin van de toepassing van de Wilg uitvoeringspraktijk en in de beschikking Saasveld-Gammelke is door uw Raad uitgemaakt dat die praktijk in overeenstemming is met het stelsel van de Wilg.28.

Daarmee zijn we beland bij de tweede stap in het herverkavelingsproces, de LGR. De Wilg voorziet, net als de Landinrichtingswet deed,29.in een algehele financiële afwikkeling van de herverkaveling, waarin in beginsel alle voordelen en nadelen als gevolg van de ruiling via de LGR verrekend worden.30.In de memorie van toelichting van de Wilg is over de LGR onder meer opgemerkt:31.

‘Met de lijst der geldelijke regelingen wordt de herverkaveling in financiële zin afgewikkeld. Hierin worden de ook onder de werking van de Landinrichtingswet bekende verrekenposten over en weer tussen de verschillende bij de herverkaveling betrokken eigenaren opgenomen, zoals de verrekening van waardeveranderingen tussen ingebrachte en toegedeelde percelen, de financiële gevolgen van kortingen, onder- en overbedelingen en van de vestiging of opheffing van beperkte rechten, het recht van huur en dergelijke.’

In art. 62 lid 1 Wilg is vermeld wat de LGR moet inhouden. Het gaat in de eerste plaats om een schatting van de verandering van de waarde van de onroerende zaken als gevolg van de landinrichting voor iedere eigenaar en een zo nauwkeurig mogelijke opgave van de daaruit op grond van art. 90 lid 3 Wilg voortvloeiende kosten voor de betrokken eigenaren (art. 62 lid 1 onder a Wilg in verbinding met art. 68 lid 1 onder a Wilg).32.In de tweede plaats gaat het om een schatting van de geldelijke verrekeningen tussen de oude en nieuwe eigenaar bij de overgang van onroerende zaken (art. 62 lid 1 onder b Wilg in verbinding met art. 68 lid 1 onder b Wilg). Daarbij gaat het onder meer om eventuele andere dan agrarische waarde van gronden (zie sub 3°). In de derde plaats bevat de LGR een opgave van diverse (andere) geldelijke verrekeningen (art. 62 lid 1 onder c Wilg), waaronder het verschil in oppervlakte tussen ingebrachte en toegedeelde kavels (zie sub 1°) en overige zaken (zie sub 4°).33.

Eén van de verrekenposten in de LGR betreft dus de andere dan agrarische waarde van de gronden, ook wel aangeduid als niet-agrarische meerwaarde.34.Bij andere dan agrarische waarde van gronden lijkt vooral te worden gedacht aan een (potentieel) ruimere bestemming, waardoor ook lucratievere aanwending dan als landbouwgrond mogelijk zou zijn. Het gaat hier om omstandigheden die weliswaar van betekenis zijn voor de waarde van wat wordt toegedeeld, maar waarvan gewoonlijk niet kan worden gezegd dat deze waarde door de herindeling is veroorzaakt of beïnvloed.35.Andere dan agrarische waarde kan niet-agrarische meerwaarde of minderwaarde inhouden.36.

In de rechtspraak en literatuur wordt voor de beoordeling van de vraag of andere dan agrarische waarde moet worden toegekend vrij algemeen aangenomen dat doorslaggevend is of een redelijk handelend koper op het moment van terinzagelegging van het ruilplan bereid zou zijn geweest om, uitgaande van redelijke verwachtingen over de toekomstige planologische ontwikkelingen in het gebied, een hogere prijs te betalen dan de agrarische waarde.37.Alle omstandigheden die in objectieve zin op het ontstaan van dergelijke verwachtingen van invloed kunnen zijn, dienen daarbij in aanmerking te worden genomen.38.In de woorden van een beschikking van de rechtbank Leeuwarden:39.

‘Op grond van art. 210 lid 1 sub c ten derde Lw., juncto art. 210 lid 2 Lw. en juncto art. 199 lid 1 Lw. dient de andere dan agrarische waarde van grond ten behoeve van het opstellen van de Lijst der Geldelijke Regelingen te worden vastgesteld naar het tijdstip van de tervisielegging van het Plan van Toedeling, in casu 15 juni 1993. Dit uitgangspunt wordt ook in vaste rechtspraak aangehouden. Voor de beoordeling van de vraag of de betrokken grond op bedoeld tijdstip een andere en in dit geval hogere waarde had dan de agrarische waarde, dient naar het oordeel van de rechtbank als maatstaf te worden aangelegd de vraag of een redelijk handelend koper op dat moment bereid zou zijn geweest om, uitgaande van redelijke verwachtingen omtrent de toekomstige planologische ontwikkelingen in dat gebied, een hogere prijs te betalen dan de agrarische waarde. Voor de beantwoording van die vraag dienen alle omstandigheden in aanmerking te worden genomen, die in objectieve zin van invloed kunnen zijn op het ontstaan van dergelijke toekomstverwachtingen.

Hierbij is niet alleen van belang het op dat moment voor het betrokken gebied vigerende bestemmingsplan of het eventuele bestaan van een ontwerpbestemmingsplan of een voorbereidingsbesluit, welke voorzien in een wijziging van de bestemming van dat gebied, maar kunnen evenzeer andere, feitelijke ontwikkelingen een rol spelen, die kunnen bijdragen aan redelijke verwachtingen omtrent de planologische toekomst van het gebied. Daarbij kan worden aangenomen dat naarmate de planologische ontwikkeling van een bepaald gebied concreter is, de niet-agrarische meerwaarde groter zal zijn.’

Ik merk op dat de peildatum een onlosmakelijk onderdeel is van de in de rechtspraak en literatuur gehanteerde maatstaf voor de beoordeling of sprake is van een niet-agrarische meerwaarde. Duidelijkheidshalve merk ik op dat het hier gaat om een andere peildatum dan de hiervoor ‎3.23 beschreven peildatum ten aanzien van de rechtstoestand van in de herverkaveling betrokken percelen, die niet in de wettelijke regeling is vastgelegd. Ook wat betreft de eigendomstoestand en het bestaan van onder meer beperkte rechten is echter onvermijdelijk dat we met een peildatum werken. De peildatum met betrekking tot een niet-agrarische meerwaarde of minderwaarde, heeft wél een wettelijke grondslag (hierna ‎3.34 e.v.).

Op grond van art. 63 lid 2 Wilg worden bij algemene maatregel van bestuur de algemene uitgangspunten ten aanzien van de onderscheiden onderdelen van art. 62 lid 1 Wilg vastgesteld. Deze regels zijn opgenomen in art. 24-31 Bilg. De keuze om deze uitgangspunten bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen, is in de memorie van toelichting als volgt toegelicht:40.

‘Ten behoeve van met name de vereffening van het ruilplan wordt in artikel 63 voorgesteld dat bij algemene maatregel van bestuur daaromtrent regels worden gesteld. Voor regeling bij algemene maatregel van bestuur is gekozen omdat het hier om zeer technische, gedetailleerde regels voor de berekening van financiële aanspraken en te verrekenen voor- en nadelen gaat, die in het verband van de Landinrichtingswet in het algemeen per individueel landinrichtingsplan worden vastgesteld; een meer algemene voorziening is zeker mogelijk, maar het wordt wenselijk geacht op dit punt relatief snel op eventueel in de praktijk opkomende vraagstukken omtrent de juiste toepassing hiervan in te kunnen spelen.’

Een van de uitgangspunten die in de Bilg nader worden uitgewerkt, betreft de, hiervoor reeds kort aangestipte en hierna uitgebreider te bespreken, peildatum voor de verrekenposten.

Peildatum voor de vaststelling van niet-agrarische meerwaarde

De peildatum voor de vaststelling van de verschillende verrekenposten in de LGR is geregeld in art. 27 Bilg. Art. 27 Bilg maakt onderscheid tussen drie categorieën van verrekenposten, met ieder een eigen peildatum:

‘1. Bij de verrekenposten, die betrekking hebben op een ingeschreven recht alsmede de waardering van de objectieve en subjectieve factoren, wordt uitgegaan van de situatie op het in het artikel 65, tweede lid, van de wet laatstbedoelde tijdstip.

2. Bij de waardering van verrekenposten, die verband houden met de cultuurtoestand van de grond, wordt uitgegaan van de situatie op het tijdstip van de kavelovergang.

3. Bij de waardering van de overige verrekenposten wordt, voor zover de hoogte van de verrekenpost niet is overeengekomen, uitgegaan van de situatie bij de terinzagelegging van het ontwerpruilplan, bedoeld in artikel 64, derde lid, van de wet.’

In de toelichting op art. 27 Bilg merkte de Minister op:41.

‘De in artikel 27 opgenomen tijdstippen hebben betrekking op het tijdstip tot wanneer zich wijzigingen kunnen voordoen met betrekking tot een onroerende zaak, die van invloed zijn op de waardering van de onderscheiden verrekenposten. Zo kan het vestigen of opheffen van zakelijke rechten met betrekking tot de desbetreffende onroerende zaak gedurende het herverkavelingsproces leiden tot een lagere of hogere waardering van de desbetreffende verrekenpost. In verband met een doelmatige herverkaveling worden de verrekenposten daarom gewaardeerd naar een zogenoemd peiltijdstip. Omdat dit tijdstip niet voor alle verrekenposten hetzelfde is, gelden voor de verschillende verrekenposten verschillende peiltijdstippen.’

In de Landinrichtingswet – de voorloper van de Wilg – was een vergelijkbare regeling van de peildatum opgenomen. Volgens art. 212 lid 1 aanhef en onder d Liw bevatte de LGR onder meer de uitkomsten van de schatting volgens art. 210 lid 1 onder c Liw, alsmede een opgave van de daarmee verband houdende geldelijke verrekeningen tussen de oude en nieuwe eigenaar. Op grond van art. 210 lid 1 aanhef en onder c Liw moest een schatting worden gemaakt van de verrekenposten bij overgang van de onroerende zaken, te weten, onder meer, andere dan agrarische waarde van de gronden (sub 3°) en overige zaken (sub 4°). Uit art. 210 lid 2 Liw volgde dat deze schatting van de andere dan agrarische waarde moest worden vastgesteld naar het tijdstip van de terinzagelegging van het plan van toedeling.42.De schatting van overige zaken kon ‘zo nodig’ plaatsvinden naar het tijdstip van de kavelovergang. De memorie van toelichting vermeldt uitdrukkelijk dat voor de schatting van de andere dan agrarische waarde het tijdstip van de ter inzagelegging van het plan van toedeling als peildatum geldt:43.

‘De in de aanvangsfase van een landinrichtingsproject uit te voeren eerste schatting dient ter bepaling van de agrarische waarde van de gronden. Daarnaast worden tijdens de eerste schatting de grondslagen en uitgangspunten voor de tweede schatting uitgewerkt en vastgelegd.

De tweede schatting dient voor de toerekening van de kosten aan de eigenaren en voor de bepaling van de verrekeningen tussen de eigenaren onderling. De bij de tweede schatting geconstateerde waardeverandering van de onroerende goederen vormt de basis voor de door de eigenaren te betalen kosten. De waardeverandering kan een gevolg zijn van zowel de landinrichtingswerken als de resultaten van het plan van toedeling.

De andere dan agrarische waarde behoeft alleen bepaald te worden indien het betreffende onroerend goed ingevolge het plan van toedeling van eigenaar verandert. De feitelijke schatting vindt dan zo nodig later plaats dan het moment van de eerste schatting. Voor de schatting van de andere dan agrarische waarde en andere verrekenposten geldt het tijdstip van de ter inzagelegging van het plan van toedeling als peildatum.’ [onderstreping toegevoegd, A-G]

In het oorspronkelijke wetsvoorstel bepaalde het desbetreffende artikel, toen nog genummerd als art. 202 Liw dat bij de overgang van percelen de peildatum voor alle verrekenposten tussen de oude en nieuwe eigenaar het tijdstip van de terinzagelegging van het plan van toedeling was. Het voorgestelde art. 202 Liw luidde:44.

‘1. De landinrichtingscommissie geeft, op een tijdstip door haar te bepalen, aan de schatters, bedoeld in artikel 150, opdracht tot het schatten van:

a. voor iedere eigenaar de verandering van de waarde van de gronden en de overige onroerende goederen als gevolg van de landinrichting, voor zover niet begrepen onder b;

b. de in artikel 130, tweede lid, bedoelde verandering van de waarde der gronden;

c. bij overgang der percelen de verrekenposten tussen de oude en nieuwe eigenaar, te weten:

1°. de waardeveranderingen, bedoeld in de artikelen 47, 67 en 105, voor zover deze voor verrekening in aanmerking komen en daarmede bij de eerste schatting nog geen rekening is gehouden;

2°. de waarde der gebouwen, werken en beplantingen;

3°. de andere dan agrarische waarde der gronden;

4°. de overige zaken.

2. De in het eerste lid, onder c, bedoelde waarden worden vastgesteld naar het tijdstip van de in artikel 191, eerste lid, bedoelde ter inzagelegging van het plan van toedeling.’

Bij de vierde nota van wijziging werd, naar aanleiding van een amendement, aan lid 2 toegevoegd dat de schatting van overige zaken ‘zo nodig’ kon plaatsvinden naar het tijdstip van de kavelovergang.45.In de toelichting op deze wijziging staat het volgende vermeld:46.

‘Daar in de praktijk het moment van de overgang van de kavels van de oude naar de nieuwe eigenaar veelal niet samenvalt met het tijdstip van de terinzagelegging van het plan van toedeling, is het wenselijk de “overige zaken” zoals drinkputten, bijzondere cultuurtoestand van de grond, meerjarige teelten, de aanwezigheid van drainage en de toestand van de graszode, te schatten naar het tijdstip van de kavelovergang, omdat op dat moment het gebruik van de hiervoor genoemde zaken overgaat. Deze wijziging is opgenomen naar aanleiding van amendement nr. 64, voorgesteld door de heer Van Noord.’

Uit het voorgaande volgt dat de wetgever bij de invoering van de Landinrichtingswet voor de vaststelling van niet-agrarische meerwaarde (of minderwaarde) uitdrukkelijk als peildatum heeft gekozen het moment waarop het plan van toedeling ter inzage wordt gelegd. Met betrekking tot de overige zaken heeft de wetgever, naar aanleiding van een amendement, aanleiding gezien de mogelijkheid van een afwijkend peilmoment in de wet op te nemen. De peildatum voor de vaststelling van niet-agrarische meerwaarde van de gronden was bij de behandeling van het wetsvoorstel verder geen punt van discussie. In de wetsgeschiedenis van de Landinrichtingswet en de Wilg, en de toelichting op het Bilg, is de keuze van de wetgever voor deze peildatum niet uitgebreid toegelicht. Uit de toelichting op art. 27 Bilg (hierboven in ‎3.35 geciteerd) volgt weliswaar dat het toepassen van een peildatum bij de waardering van verrekenposten dient bij te dragen aan een doelmatige herverkaveling, maar dat verklaart nog niet de keuze voor de specifieke peildatum van art. 27 lid 3 Bilg.

Heinen heeft met betrekking tot de ratio van de peildatum bij de vaststelling van niet-agrarische meerwaarde opgemerkt dat deze in de rechtspraak is ontwikkeld vanuit de gedachte dat een rechthebbende de verrekenpost een rol moet kunnen laten spelen bij zijn beslissing om al dan niet bezwaar te maken tegen het ontwerpruilplan (onder de Liw: het plan van toedeling), en dat hij niet nadat de toedeling definitief is geworden met een onverwachte waardeverandering moet kunnen worden geconfronteerd. Dit in de rechtspraak ontwikkelde peilmoment is vervolgens bij de invoering van de Landinrichtingswet vastgelegd in art. 210 lid 2 Liw en later in art. 27 lid 3 Bilg.47.

In dat verband verwijst Heinen naar een uitspraak van de rechtbank Breda uit 1968 (onder het regime van de Ruilverkavelingswet 1954, de voorloper van de Landinrichtingswet). Voor een goed begrip van deze uitspraak is van belang om op te merken dat een niet-agrarische meerwaarde geen rol speelt bij de toedeling, maar alleen aanleiding geeft tot geldelijke verrekening. Die keuze is bij gelegenheid van de Ruilverkavelingswet 1954 opzettelijk gemaakt,48.en onder de opvolgers van die wet is het zo gebleven. Ik citeer art. 57 Ruilverkavelingswet 1954, waarin dit zeer expliciet naar voren kwam:49.

‘1. De centrale commissie ontwerpt een stelsel van classificatie van de grond en bepaalt van elke klasse de waarde per hectare, welke als grondslag voor de toedeling zal dienen. Bij deze bepaling blijven andere dan agrarische factoren buiten beschouwing.

2. De centrale commissie maakt van deze verrichtingen een proces-verbaal van classificatie op.

3. De schatters delen de grond aan de hand van het proces-verbaal van classificatie in klassen in.

4. Indien andere dan agrarische factoren de werkelijke waarde van het land mede bepalen, wordt deze door de schatters afzonderlijk geschat.’

In de zaak die leidde tot de bedoelde uitspraak van de rechtbank Breda van 25 juni 1968, meenden de oude eigenaren van een perceel dat het perceel aan het geldende bestemmingsplan een hogere dan de agrarische waarde zou ontlenen, en dat zij via de LGR aanspraak konden maken op vergoeding in geld voor de niet-agrarische meerwaarde van de grond. Naar aanleiding daarvan overweegt de rechtbank:50.

‘Overwegende, dat partijen in dit verband hebben gestreden over de vraag, welk ogenblik beslissend is voor de waardering van de grond bij het vaststellen van de lijst van geldelijke regelingen, hebbende reclamanten de stelling verdedigd, dat deze “peildatum” zou zijn gelegen op hetzij de dag van het door de Rechtbank te wijzen vonnis, hetzij op die van de datum van ter visielegging van de lijst van geldelijke regelingen, in casu 4 juli 1967, en dat ook in dit laatste geval rekening had behoren te zijn gehouden met de verwachtingswaarde van de gronden, die in elk geval is ontstaan door de ter visielegging van het plan “Dombos II”, en zelfs daarzonder reeds zou zijn aan te nemen op grond van de omstandigheid, dat de gronden dichter bij de bebouwing zijn komen te liggen;

Overwegende, dat de Ruilverkavelingswet 1954 een peildatum, als hierboven bedoeld, niet met zoveel woorden noemt;

Overwegende, dat, naar van de zijde van gereclameerden terecht is aangevoerd, ingevolge artikel 57 lid 4 der Wet andere dan agrarische waarden door de schatters afzonderlijk wordt bepaald;

Overwegende, dat genoemd wetsartikel betrekking heeft op de zogenaamde eerste schatting en aangenomen moet worden, dat de wetgever heeft bedoeld, dat tegelijk met die eerste schatting tevens afzonderlijk de niet agrarische meerwaarden worden bepaald, althans dat, indien zulks in feite later mocht geschieden, die waardering moet plaatsvinden aan de hand van op het tijdstip van de eerste schatting bekende gegevens;

Overwegende, dat, indien dit anders zou zijn en bij de schatting van niet agrarische waarden rekening zou moeten worden gehouden met na de eerste schatting optredende waardeveranderingen, niet is in te zien, waarom de wetgever de bepaling van lid 4 van artikel 57 niet heeft opgenomen ter plaatse waar hij in paragraaf 11 van titel III der Wet de bepalingen omtrent de tweede schatting en de lijst van geldelijke regelingen heeft vastgesteld;

Overwegende, dat hieruit reeds volgt, dat naar het systeem der Wet als peildatum in bovenbedoelde zin zeker niet mag gelden de dag van ter visielegging van de lijst van geldelijke regelingen en mitsdien zeker ook niet de dag van het door de Rechtbank te wijzen vonnis;

Overwegende, dat het door reclamanten ingenomen standpunt er voorts toe zou kunnen leiden, dat, indien een rechthebbende andere grond wordt toebedeeld dan hij heeft ingebracht en hij daarmede instemt, de mogelijkheid zich voordoet, dat tussen plan van toedeling en de vaststelling van de lijst van geldelijke regeling plotseling een waardevermeerdering van de hem toebedeelde grond ontstaat, zoals in casu het geval is geweest door de ter visielegging van het ook volgens reclamanten “uit de lucht gevallen” plan “Dombos II” en dientengevolge die rechthebbende met die meerwaarde zou moeten worden belast;

Overwegende, dat zulks echter van een in zodanige positie verkerende rechthebbende niet kan worden gevergd en een ruilverkaveling praktisch onmogelijk zou maken, daar toch de rechthebbenden bij hun beslissing, óf zij al dan niet bezwaar zullen maken tegen het plan van toedeling, zullen behoren te weten tot welke gevolgen dat plan voor hen zal leiden, niet alleen voor wat betreft de aard der hen toebedeelde gronden doch ook in financieel opzicht;’

Uit deze overwegingen volgt dat de rechtbank de door de oude eigenaar voorgestelde peildatum van het moment van terinzagelegging van de LGR of het moment van het door de rechtbank te wijzen vonnis verwierp. De reden daarvoor is dat een latere peildatum ertoe kan leiden dat, als een rechthebbende andere grond wordt toebedeeld dan hij heeft ingebracht en hij daarmee instemt, tussen het plan van toedeling (thans: het ontwerpruilplan) en de vaststelling van de LGR zich plotseling een waardevermeerdering van de hem toebedeelde grond kan voordoen en hij in de LGR met die meerwaarde zou moeten worden belast. Dit kan van een rechthebbende niet worden gevergd, omdat hij bij zijn beslissing of hij al dan niet bezwaar zal maken tegen het ontwerpruilplan, behoort te weten welke gevolgen dat plan voor hem heeft, niet alleen wat betreft de aard van de hem toebedeelde gronden, maar ook in financieel opzicht.51.

Heinen suggereert dat ten aanzien van deze ratio sprake is van een bestendige lijn in de jurisprudentie (‘Dit peilmoment is in de jurisprudentie ontwikkeld’ en ‘Zie bijvoorbeeld’), maar andere rechtspraak lijkt slechts beperkt beschikbaar.52.De rechtspraak die wel beschikbaar is, bevestigt de door de rechtbank Breda verwoorde ratio van de peildatum voor niet-agrarische meerwaarde. Zie de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch uit 1977, onder de Ruilverkavelingswet 1954, waarin door de rechtbank werd overwogen:53.

‘4. Overwegende dat de Ruilverkavelingswet 1954 niet uitdrukkelijk aangeeft, welk tijdstip bepalend dient te zijn voor vaststelling van de aanwezigheid, en indien aanwezig, van de hoogte van geldelijk te verrekenen niet-agrarische meerwaarde;

5. Overwegende dat bij de keuze van zodanig tijdstip aansluiting dient te worden gezocht bij het systeem van de Ruilverkavelingswet 1954, welke zich ten doel stelt de belangen van land-, tuin- en bosbouw en van veehouderij te behartigen;

6. Overwegende dat de behartiging van agrarische belangen met zich mee moet brengen, dat de in de ruilverkaveling betrokkenen ten tijde van de tervisielegging van het plan van toedeling dienen te kunnen beoordelen, of de aan hen volgens dat plan toe te delen kavels een tenminste even rendabele exploitatie van het gevoerde bedrijf toelaten als in de inbrengsituatie voor hen het geval was;

7. Overwegende dat bij die tervisielegging degenen, aan wie de Plaatselijke Commissie volgens dat plan voornemens is een of meer kavels toe te delen, met name moeten kunnen beoordelen, of en – zo ja – welke niet-agrarische meerwaarde die kavel(s) vertegenwoordigt (vertegenwoordigen), opdat aan de hand daarvan kan worden beoordeeld, of agrarische exploitatie van die kavel(s) rendabel is te achten.

8. Overwegende dat daaruit volgt dat niet-agrarische meerwaarde, ontstaan na tervisielegging van het plan van toedeling, niet meer door verrekening ten laste kan worden gebracht van degenen, aan wie een of meer kavels met zulke meerwaarde zijn toegedeeld, omdat met eventueel ontstaan of eventuele aanwas van zulke meerwaarden na tervisielegging van dat plan bij de beoordeling van de agrarische rentabiliteit van de toedeling redelijkerwijze geen rekening kan worden gehouden; (…)’

Bovendien kan worden gewezen op twee uitspraken van de rechtbank Assen uit 1979, onder de Ruilverkavelingswet 1954, waarin wordt overwogen:54.

‘(…) Als tijdstip voor de bepaling van deze niet-agrarische meerwaarde dient, nu de wet daaromtrent geen uitdrukkelijke voorschriften bevat, aangenomen te worden het door de Centrale Cultuurtechnische Commissie, in haar op grond van artikel 98, lid 2, der wet opgemaakte proces-verbaal, bepaalde moment van de ter visie legging van het plan van toedeling. Op dat moment is bekend of het desbetreffende perceel van eigenaar zal veranderen en kunnen de oude en nieuwe eigenaar, op grond van de dan bekende omstandigheden zich een oordeel vormen en kunnen zij daartoe aanleiding vinden, op de voorgeschreven wijze hun bezwaren tegen die toedeling kenbaar te maken. (…).’

Tot slot wijs ik op een uitspraak van de rechtbank Middelburg uit 2004, onder de Landinrichtingswet, waarin de rechtbank overwoog:55.

‘4.5 De niet-agrarische meerwaarde die op grond van de Liw verrekend wordt tussen de nieuwe en oude eigenaren betreft de meerwaarde ten tijde van de terinzagelegging van het plan van toedeling (art. 210 lid 2 Liw). Reden hiervoor is dat de belanghebbenden ten tijde van de terinzagelegging moeten kunnen beoordelen of ze bezwaar zullen maken tegen het plan van toedeling. Belanghebbenden kunnen niet geconfronteerd worden met verrekeningen als gevolg van waardeveranderingen van percelen die ontstaan nadat het plan van toedeling vast staat. Indien artikel 6:212 BW in het onderhavige geval toegepast wordt kan bij de berekening van de verarming van eisers en de verrijking van gedaagde echter uitgegaan worden van een tijdstip na de vaststelling van het plan van toedeling. Daarmee zou aan gedaagde de rechtsbescherming worden ontnomen tegen de gevolgen van het plan van toedeling zoals die in de Liw is geregeld.’

Hoewel uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Landinrichtingswet niet uitdrukkelijk blijkt dat de peildatum van art. 210 lid 2 Liw op deze rechtspraak is gebaseerd, zie ik in het voorgaande wel voldoende grond om aan te nemen dat de ratio achter de peildatum inderdaad is zoals volgt uit de hierboven weergegeven rechtspraak. De ratio spreekt ook aan wat betreft de peildatum van niet-agrarische meerwaarde. De verkrijger van een perceel met een zodanige meerwaarde zal dit zeker niet noodzakelijkerwijs als een voordeel ervaren.

Proberen wij ons een ogenblik in de positie van deze verkrijger te verplaatsen. Een niet-agrarische meerwaarde wordt vastgesteld aan de hand van dezelfde maatstaf als die in de context van onteigening geldt, namelijk die van de redelijk handelende koper.56.Deze redelijk handelende koper is niet per se een doorsnee agrarische ondernemer (bij wie de continuïteit van de agrarische bedrijfsvoering voorop zal staan). Het is waar, deze redelijk handelende koper is ook niet iemand die alle voorzichtigheid in speculatie verliest en zich door zeer onzekere verwachtingen laat leiden. Intussen is volgens uw Raad ‘een min of meer speculatief aangelegd persoon’ wel degelijk een redelijk handende gegadigde.57.Welnu, komen de verwachtingen van deze min-of-meer-speculatief-aangelegd-maar-nog-wel-redelijk-handend-persoon altijd uit? Nee, dat komen zij uiteraard niet altijd. Wat betekent dit voor de verkrijger van gronden met een niet-agrarische meerwaarde? Dat hij via de LGR een bedrag moet betalen voor een meerwaarde waarvan hij geheel moet afwachten of hij die ook daadwerkelijk zal kunnen realiseren, en zo ja op welke termijn. Gaat het om een aanzienlijke niet-agrarische meerwaarde (en dat zal zich gemakkelijk kunnen voordoen), dan zal de verkrijger dit bedrag mogelijk zelfs bij de bank moeten lenen.

Wordt de meerwaarde uiteindelijk gerealiseerd, dan komt het financieel waarschijnlijk alsnog goed. Intussen wordt voor de eigenaar landbouwgrond omgezet in geld, waarbij het minst genomen zeer onzeker is of op korte afstand vervangende landbouwgrond beschikbaar zal zijn. Het is dus nog niet vanzelfsprekend dat het uitkomen van de niet-agrarische verwachtingen ook tot vreugde van de eigenaar zal zijn, ook als hij financieel er min of meer op vooruitgaat. Gaat het echter allemaal níét door en wordt de meerwaarde niet gerealiseerd, dan heeft de verkrijger achteraf bezien voor de toedeling van gelijkwaardige landbouwgronden binnen de herverkaveling aanzienlijk moeten bijbetalen, geheel anders dan wanneer er op de peildatum niet de later alsnog verdampte niet-agrarische meerwaarde zou hebben bestaan.

Met het voorgaande zeg ik niet (voor wat dat waard zou zijn) dat het wettelijke stelsel ten onrechte inhoudt dat een niet-agrarische meerwaarde via de LGR wordt vergoed, want er is uiteraard een andere kant aan het verhaal. En dat is die van de eigenaar die in de herverkaveling gronden kwijtraakt die op het realiseren van een niet-agrarische meerwaarde uitzicht boden. Op zichzelf terecht is het uitgangspunt dat deze eigenaar voor dat verlies wordt gecompenseerd. Waar het echter nu om gaat is het gewicht te bepalen van de ratio van de hiervoor bedoelde peildatum van de tervisielegging van het plan van toedeling.

Die ratio dunkt mij inderdaad zwaarwegend. Herverkaveling is een vorm van gedwongen eigendomsontneming. Die gedwongen eigendomsontneming wordt in het algemeen zeer verzoet doordat de eigenaar uit de herverkaveling vergelijkbare vervangende gronden ontvangt, die bovendien in het algemeen58.met het oog op de agrarische bedrijfsvoering van de eigenaar gunstiger zijn gelegen. Dat wil niet zeggen dat alle eigenaren in een herverkaveling met de hen toegedeelde gronden ook steeds gelukkig zijn. Wat we een ontevreden eigenaar opdringen is dat hij zijn bedrijfsvoering op andere gronden zal moeten voortzetten, gronden die hij persoonlijk niet als (geheel) gelijkwaardig aan de ingebrachte gronden apprecieert. Dat leed valt te overzien. Er sluipt echter een wezenlijk ander element in de herverkaveling als we niet alleen voor de verkrijger beslissen welke gronden hem worden ontnomen en welke gronden hij in plaats daarvan ontvangt, maar hem ook de positie opdringen van een min of meer speculatief aangelegd persoon, die geld neerlegt voor een onzeker toekomstig voordeel. Een eigenaar behoort steeds ten volle de kans te hebben om zich tegen een herverkaveling die dit voor hem inhoudt, te verzetten. Hij moet mogen zeggen: ‘Ik laat die positie van min of meer speculatief aangelegd persoon graag aan mij voorbijgaan. Er zijn mogelijk anderen in het gebied die wel een gokje zullen willen wagen, maar ik niet.’

Om de verkrijger die kans te gunnen, is noodzakelijk dat we van de peildatum van de tervisielegging van het plan van toedeling uitgaan. Als zou worden aangenomen dat ook een niet-agrarische meerwaarde die pas ontstaat na de genoemde peildatum via de LGR moet worden vergoed, dan zou zich immers de situatie kunnen voordoen dat een partij in het ontwerpruilplan op zichzelf geen reden ziet om bezwaar te maken tegen de aan hem toegedeelde percelen, omdat zij inschat dat dat zij haar (agrarische) bedrijf op die percelen zal kunnen voortzetten, waarna zij bij de vaststelling van de LGR ineens wordt geconfronteerd met een zeer aanzienlijk aan de afgaande eigenaar te betalen bedrag in verband met ontwikkelingen die zich na de peildatum hebben voorgedaan.59.Mijns inziens zou een dergelijke gang van zaken in de context van art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM een excessive burden (buitensporige last) voor de opkomende eigenaar kunnen opleveren. Volgens de rechtspraak van het Europese Hof van de Rechten van de Mens is mede de beschikbaarheid van informatie voordat de overheid een last aan de eigenaar oplegt en in verband daarmee het bestaan van mogelijkheden voor een eigenaar om de nadelige gevolgen van het overheidsingrijpen te beperken60.een gezichtspunt bij het oordeel of sprake is van een fair balance. Dat lijkt me precies waar het bij de peildatum van de tervisielegging van het plan van toedeling om gaat, en wat bij het aannemen van een latere peildatum zou misgaan.

Ook de doelmatigheid van het herverkavelingsinstrument zoals door de wetgever bedoeld, zou met een latere peildatum dan die van de tervisielegging van het plan van toedeling gemakkelijk in gevaar komen. Uit het voorgaande is immers duidelijk dat die latere peildatum gemakkelijk voor de bij de herverkaveling betrokken partijen veel onzekerheid met zich zou brengen, omdat men bij de beoordeling van het ruilplan niet goed zou kunnen inschatten waar men aan toe is. Een structurele oplossing voor na de peildatum van de tervisielegging van het plan van toedeling ontstane meerwaarden, zou in theorie zijn om met het proces van herverkaveling van voren af aan opnieuw te beginnen. Uiteraard is dit inderdaad theorie, want in de context van een actieve ruimtelijke ontwikkeling van het dichtbevolkte land dat Nederland nu eenmaal is, komen en gaan niet-agrarische meerwaarden met even zovele ruimtelijke plannen van de overheden op alle bestuurlijke niveaus. Steeds opnieuw moeten beginnen, zou betekenen dat herverkaveling ondoenlijk wordt.

Ik benoemde reeds dat er een andere kant aan het verhaal is. De steller van het middel en zijn cliënten zullen het zo zien dat het strikt hanteren van de peildatum ertoe leidt dat de opgaande eigenaar die geen vergoeding hoeft te betalen voor een niet-agrarische meerwaarde die na de peildatum ontstaat, ten koste van de afgaande eigenaar onverwachts een voordeel in de schoot geworpen krijgt. Dat is waar, maar volgens wat hiervoor ‎3.47 en ‎3.48 reeds is gezegd betrekkelijk (niet alle verwachtingen komen uit en de betrokken eigenaar verliest wel nabij zijn bedrijf gelegen landbouwgrond).

Het is ook nog in een ander opzicht betrekkelijk. Behalve een niet-agrarische meerwaarde is ook een niet-agrarische minderwaarde mogelijk, in de zin dat na de peildatum beperkingen op de toegedeelde percelen komen te rusten die op de peildatum niet voorzienbaar waren, zodat de grond minder goed gebruikt kan worden voor agrarische doeleinden. Het is dus niet zo dat het hanteren van de peildatum voor de opkomende eigenaar alleen maar voordelig kan uitpakken. Ook afgezien van het belang van de opkomende eigenaar om bezwaar tegen de toedeling te kunnen maken, leidt het hanteren van de peildatum dus in het algemeen niet per se tot een onevenwichtig resultaat. En het hanteren van de peildatum waarborgt wel dat partijen weten waar zij aan toe zijn op het moment dat zij het ontwerpruilplan moeten beoordelen. Waarom dat essentieel is, is zojuist gezegd.

Tot slot kan er nog op worden gewezen dat ook in de huidige wettelijke regeling van herverkaveling in art. 10.20 lid 3 Bkl, nog steeds dezelfde peildatum voor de andere dan agrarische waarde wordt gehanteerd als in art. 27 lid 3 Bilg. Art. 10.20 lid 3 Bkl bepaalt:

‘In een besluit geldelijke regelingen wordt bij de waardering van de overige verrekenposten, voor zover de hoogte van de verrekenpost niet is overeengekomen, uitgegaan van de situatie bij de terinzagelegging van het ontwerpruilbesluit.’

Uit de toelichting op de regels over het besluit geldelijke regelingen die thans in het Bkl zijn opgenomen, blijkt dat deze regels een voortzetting vormen van de regels onder het Bilg, die volgens de evaluatie van de Wilg in de praktijk goed werken. Inhoudelijke wijziging van deze regels werd niet nodig geacht.61.Specifiek met betrekking tot art. 10.20 Bkl wordt in de toelichting opgemerkt:62.

‘De in artikel 10.20 Bkl, dat wordt ingevoegd via dit aanvullingsbesluit, opgenomen tijdstippen hebben betrekking op het tijdstip tot wanneer zich wijzigingen kunnen voordoen met betrekking tot een onroerende zaak die van invloed zijn op de waardering van de onderscheiden verrekenposten. Zo kan het vestigen of opheffen van zakelijke rechten met betrekking tot de desbetreffende onroerende zaak gedurende het herverkavelingsproces leiden tot een lagere of hogere waardering van de desbetreffende verrekenpost. In verband met een doelmatige herverkaveling worden de verrekenposten daarom gewaardeerd naar een zogenoemd peiltijdstip. Voor de verschillende verrekenposten gelden verschillende peiltijdstippen. Dit artikel betreft de voortzetting van artikel 27 Bilg.’

Het voorgaande leidt mij tot de slotsom dat aan de peildatum voor het vaststellen van andere dan agrarische waarde van de gronden in art. 27 lid 3 Bilg een aansprekende ratio ten grondslag ligt. In de feitenrechtspraak en de literatuur bestaat, als ik het goed zie, niet werkelijk discussie over deze peildatum en de ratio voor die datum.63.

Bij het vaststellen van niet-agrarische meerwaarde is dus het tijdstip van terinzagelegging van het ruilplan beslissend. Waardeveranderingen die zich daarna voordoen, kunnen niet meer bij de vaststelling van de verrekenposten in de LGR worden betrokken. De wetgever heeft met de keuze voor een peildatum vóór de datum van de eigendomsovergang welbewust de mogelijkheid aanvaard dat niet steeds de werkelijke waarde van deze gronden op de datum van eigendomsovergang wordt vergoed.

Afwijking van de peildatum

Met het voorgaande is nog niet per se gezegd dat onder geen enkel beding van de peildatum zou kunnen worden afgeweken. Zouden zich individuele omstandigheden voordoen zowel aan de zijde van de opkomende eigenaar als aan die van de afgaande eigenaar, van zodanige aard dat strikte toepassing van de peildatum tussen hen onredelijk is, dán zou een afwijking van de peildatum mijns inziens wel degelijk te overwegen zijn.

De opening die ik voorbehoud voor individuele omstandigheden ontleen ik aan een eerder arrest van uw Raad over een peildatum in de context van herverkaveling, of eigenlijk in de context van ruilverkaveling, de voorloper van de huidige rechtsfiguur ‘herverkaveling’. In de ruilverkaveling De Oude Jokse te Beetsterzwaag onder de Landinrichtingswet was een afwijking van de peildatum ten aanzien van de rechtstoestand van de in de ruilverkaveling betrokken percelen aan de orde.64.

Aan het arrest lag de volgende casus ten grondslag. De oorspronkelijke eigenaar van bepaalde in de ruilverkaveling betrokken percelen had toestemming gegeven aan Rijkswaterstaat voor het deponeren van een grote hoeveelheid grond op de percelen, dus voor het stichten van een gronddepot. Feitelijk was het niet Rijkswaterstaat, maar aannemer Ballast Nedam die het gronddepot daar aanlegde. De bedoelde oorspronkelijke eigenaar heeft vervolgens de percelen in eigendom overgedragen aan Ballast Nedam, maar de overdracht vond plaats na terinzagelegging van het plan van toedeling. Omdat Ballast Nedam toen nog geen eigenaar van de gronden was, werd zij in het plan van toedeling uiteraard niet vermeld. Vervolgens is de akte van toedeling gepasseerd. In de akte van toedeling heeft de Landinrichtingscommissie met instemming van alle betrokkenen Ballast Nedam behandeld als was zij inbrengend eigenaar van de gronden. De percelen waarop het gronddepot zich bevond, zijn aan een derde toebedeeld. Ballast Nedam heeft tegen die toedeling bezwaar gemaakt, maar vergeefs. Ballast Nedam is gecompenseerd met de toedeling van andere percelen. De derde aan wie de percelen met het gronddepot waren toebedeeld, heeft alleszins begrijpelijk van de Landinrichtingscommissie geëist dat de hem toebedeelde percelen ‘in beboerbare staat’ zouden worden opgeleverd, dus zonder gronddepot. In verband daarmee heeft de Landinrichtingscommissie kosten gemaakt en deze kosten in de LGR naar evenredigheid voor rekening gebracht van Ballast Nedam.

In het tegen de LGR gerichte bezwaar overwoog de rechtbank dat volgens het systeem van de LGR deze kosten in beginsel (geheel) aan de oorspronkelijke inbrengende eigenaar (rechtsvoorganger van Ballast Nedam) in rekening moesten worden gebracht als zou worden uitgegaan van de peildatum van het plan van toedeling. Naar het oordeel van de rechtbank was het echter in strijd met de redelijkheid en billijkheid om die kosten volledig toe te rekenen aan de oorspronkelijke eigenaar, omdat de kosten verband hielden met de percelen die voor het passeren van de akte van toedeling eigendom van Ballast Nedam waren geworden, en Ballast Nedam in de akte van toedeling, als was zij inbrengend eigenaar, voor de percelen werd gecompenseerd met andere percelen. Kort gezegd, viel volgens de rechtbank niet in te zien waarom Ballast Nedam enerzijds wel zou worden gelijkgesteld met een inbrengend eigenaar, maar anderzijds niet evenredig de lasten zou moeten dragen die met deze inbreng verbonden waren. Volgens de rechtbank moest daarom met toepassing van de redelijkheid en billijkheid de band met de peildatum van het plan van toedeling worden losgelaten. Het bezwaar van Ballast Nedam tegen de LGR werd door de rechtbank verworpen.65.

In cassatie klaagde Ballast Nedam over het loslaten van de peildatum door de rechtbank. Volgens de klacht strookte dat niet met het stelsel van de Landinrichtingswet, dat met zich brengt dat de peildatum van het plan van toedeling beslissend is voor de bepaling van de rechten en verplichtingen van de eigenaren van de percelen en de daaraan verbonden consequenties voor de LGR. Uw Raad (belastingkamer) achtte de klachten ongegrond. Uw Raad overwoog:66.

‘4.3 Dit betoog faalt. Weliswaar behoeft de Landinrichtingscommissie in het algemeen bij het opstellen van de lijst der geldelijke regelingen geen rekening te houden met na de in het plan van toedeling gehanteerde peildatum opgetreden veranderingen in de rechtstoestand van de percelen, maar indien – zoals hier – rechten op een in te brengen perceel zijn verkregen in de zin van art. 170, lid 3, van de Wet na die peildatum, zelfs na de goedkeuring van het plan van toedeling, maar vóór het passeren van de akte van toedeling, en met die verkrijging rekening is gehouden in de akte, is het niet in strijd met het stelsel van de Wet met die verkrijging ook rekening te houden in de lijst der geldelijke regelingen.

In dit geval zijn de percelen die voor het gronddepot waren gebruikt door [de oorspronkelijke eigenaar, A-G] ingebracht, maar vóór het passeren van de akte van toedeling door Ballast Nedam in eigendom verkregen en is in de akte met die verkrijging in die zijn rekening gehouden dat Ballast Nedam – kennelijk met haar instemming – als inbrengend eigenaar is aangemerkt aan wie op grond van die inbreng andere percelen zijn toegedeeld. Gelet op het in 4.3 overwogene is het dan niet in strijd met het stelsel van de Wet Ballast Nedam in de lijst der geldelijke regelingen te betrekken alsof zij ook in het plan van toedeling reeds als inbrenger zou zijn opgenomen. In haar bezwaar is Ballast Nedam ook zelf ervan uitgegaan dat de normale ruilverkavelingslasten met betrekking tot de haar toegedeelde percelen voor haar rekening zouden komen. Dat Ballast Nedam tengevolge van het feit dat de rechtverkrijging na de peildatum heeft plaatsgevonden, geen eigen lijst heeft en alleen via een “afgeleide lijst” in de verrekening kan worden betrokken, doet aan een en ander niet af.’

Wat we in dit arrest zien, is dat afwijking van de peildatum ten aanzien van de rechtstoestand van de in de ruilverkaveling betrokken percelen op grond van de redelijkheid en billijkheid mogelijk is. Op grond waarvan? Op grond van omstandigheden die de individuele partijen in de ruilverkaveling betreffen die door die afwijking van de peildatum worden geraakt. Omdat Ballast Nedam achteraf (na het plan van toedeling) alsnog als inbrengend eigenaar werd aangemerkt – met haar toestemming en in haar belang, zodat aan haar percelen zouden (kunnen) worden toegedeeld – was het redelijk dat zij in de LGR werd betrokken op vergelijkbare voet als de eigenaren die reeds in het plan van toedeling als inbrenger waren opgenomen. En dat was in het bijzonder ook redelijk ten opzichte van de oorspronkelijk inbrengend eigenaar, die bij een andere opvatting alleen lasten zou moeten dragen, zonder de lusten (die waren voor Ballast Nedam).

De peildatum ten aanzien van de rechtstoestand van de in de ruilverkaveling betrokken percelen heeft geen grondslag in de wet, in ieder geval geen uitdrukkelijke grondslag (hiervoor ‎3.23). De peildatum met betrekking tot niet-agrarische meerwaarde (of eventueel minderwaarde) heeft wel een wettelijke grondslag (art. 27 lid 3 Bilg). Mijns inziens maakt dat niet het verschil. Zoals uw Raad steeds de bepalingen van de Onteigeningswet als niet-limitatief heeft opgevat en ook op de peildatum voor de schadeloosstelling (art. 40a Onteigeningswet; thans art. 15.20 Omgevingswet) op de redelijkheid gebaseerde uitzonderingen heeft willen aanvaarden, zo zijn zulke uitzonderingen ook met betrekking tot de meer subtiele vorm van eigendomsontneming van herverkaveling op zichzelf denkbaar.

Een denken in termen van art. 1 Eerste Protocol EVRM kan ook hier behulpzaam zijn, zowel wat betreft het formuleren van een uitzondering als de begrenzing ervan. In het geval van individuele omstandigheden als hiervoor bedoeld, waarborgt een correctie op de peildatum een fair balance bij het ontnemen en reguleren van de eigendom door herverkaveling. Zijn er geen individuele omstandigheden zowel aan de zijde van de opkomende eigenaar als aan die van de afgaande eigenaar die een afwijking van de peildatum rechtvaardigen, dan zie ik niet of nauwelijks ruimte. Het is waar dat zich in verband met de peildatum ook omstandigheden kunnen voordoen die alleen bij de afgaande eigenaar pijn doen, of juist alleen bij de opkomende eigenaar (denk aan een na de peildatum intredende niet-agrarische minderwaarde of een na de peildatum verdampen van een op die datum bestaande niet-agrarische meerwaarde), maar binnen het stelsel van de herverkaveling is het niet goed mogelijk dat een plaats te geven. Dat stelsel gaat ervan uit dat lasten van de herverkaveling door de eigenaren worden gedragen, omdat herverkaveling verondersteld wordt ook in het belang van de eigenaren plaats te vinden. Daarin onderscheidt herverkaveling zich wezenlijk van onteigening. Een uitzondering op de peildatum bij onteigening die tot een hogere schadeloosstelling leidt, wordt door de onteigenaar en dus collectief gedragen. Een uitzondering op de peildatum met betrekking tot niet-agrarische meerwaarde bij herverkaveling leidt tot een verrekenpost met een andere eigenaar en wordt dus individueel gedragen. Die verlegging van de last van het ene naar het andere individu moet te rechtvaardigen zijn. Zo niet dan dreigt een buitensporige last in de zin van art. 1 Eerste Protocol EVRM (hiervoor ‎3.51).

Behandeling van de klachten

Als gezegd bevat het onderdeel onder 16 twee rechtsklachten (primair en subsidiair) en een motiveringsklacht, die vervolgens onder 17-24 nader worden uitgewerkt. De primaire rechtsklacht houdt in dat de rechtbank heeft miskend dat een waardestijging van een inbrengperceel die ná het peilmoment maar vóór de datum van kavelovergang plaatsvindt, voor verrekening via de LGR in aanmerking komt. De subsidiaire rechtsklacht houdt in dat de rechtbank heeft miskend dat de omstandigheden van het geval kunnen meebrengen dat in weerwil van de regelgeving rekening moet worden gehouden met waardestijgingen die plaatsvinden ná het peilmoment, maar vóór de datum van kavelovergang, en dat dit in elk geval aan de orde is als toepassing van art. 27 lid 3 Bilg leidt tot een onredelijke of onbillijke uitkomst. Tot de omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, behoren in ieder geval het tijdsverloop dat is gelegen tussen het peilmoment en de datum van kavelovergang, en de aard en omvang van de waardestijging van het betreffende inbrengperceel. Als de rechtbank het voorgaande niet heeft miskend, dan is haar beslissing onvoldoende gemotiveerd, omdat de rechtbank niet voldoende rekening heeft gehouden met alle door de Maatschap naar voren gebrachte omstandigheden en essentiële stellingen, aldus nog steeds het onderdeel.

De primaire rechtsklacht is evident ongegrond. De rechtbank is bij de beoordeling van de vraag of de door de Maatschap ingebrachte gronden andere dan agrarische waarde hebben terecht uitgegaan van het in art. 27 lid 3 Bilg aangewezen peilmoment, te weten het moment van terinzagelegging van het ontwerpruilplan. De verdere argumenten die de Maatschap ter ondersteuning van deze klacht in de procesinleiding heeft aangevoerd, doen hier niet aan af. Ik loop deze argumenten langs.

Het onderdeel wijst onder 17 op de bedoeling van de wetgever dat landinrichting en ruimtelijke ordening (gemeentelijke planologie) op elkaar worden afgestemd. Volgens de wetgever (ik geef het middel weer) is noodzakelijk dat sprake is van goed bestuurlijk samenspel en is de Wilg zodanig opgesteld dat een adequate afstemming kan worden gegarandeerd tussen enerzijds het ruimtelijk beleid uit de WRO/Wro en anderzijds het gebiedsgerichte beleid in de Wilg. De wetgever heeft bij het opstellen van art. 62 Wilg en art. 26 en 27 Bilg gemeend dat afstemming tussen ruimtelijk beleid en herverkaveling is gegarandeerd, aldus nog steeds de steller van het middel. In deze zaak is van een goede afstemming tussen ruimtelijk beleid en gebiedsgericht beleid geen sprake geweest. Aldus is sprake van een situatie waarmee de wetgever geen rekening heeft gehouden. Het was aan de rechtbank om recht te doen aan de bedoeling van de wetgever. De rechtbank heeft dat miskend, althans onvoldoende rekening gehouden met deze aspecten.

Aan het onderdeel kan worden toegegeven dat de wetgever inderdaad het ideaal voor ogen heeft gehad van afstemming tussen landinrichting en ruimtelijke ordening, en – in dat verband – van een goed bestuurlijk samenspel. Tegelijkertijd blijkt uit de evaluatie van de Wilg dat in de praktijk niet steeds van goede afstemming tussen landinrichting en ruimtelijke ordening kan worden gesproken. Ook wordt in de evaluatie van de Wilg opgemerkt dat de Wilg voor een dergelijke afstemming juist minder middelen bevat dan onder de Landinrichtingswet het geval was.67.Het enkele feit dat de praktijk op dit punt weerbarstiger is dan gehoopt en dat het ideaal dat de wetgever bij de invoering van de Wilg voor ogen heeft gehad niet steeds haalbaar is gebleken, maakt nog niet dat daarmee sprake is van gevallen waarmee bij de totstandkoming van de Wilg geen rekening is gehouden en dat om die reden belangrijke uitgangspunten van de Wilg en het Bilg met betrekking tot de vaststelling van de LGR, zoals de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg, toepassing missen of aan de kant moeten worden gezet.

Het onderdeel voert onder 18 aan dat de rechtbank in onvoldoende mate heeft meegewogen dat het Bilg een uitvoeringsregeling betreft en niet een wet in formele zin, en dat uit de Wilg en de wetgeschiedenis van de Wilg – wel een wet in formele zin – niet blijkt dat de wetgever heeft beoogd om ook in een geval als het onderhavige, waarin een lange periode is gelegen tussen het peilmoment en de daadwerkelijke kavelovergang, onverkort uit te gaan van het peilmoment bij de bepaling van de waarde van een inbrengperceel.

Het is mij niet duidelijk welke gevolgtrekking volgens het onderdeel moet worden verbonden aan het feit dat de peildatum voor de vaststelling van andere dan agrarische waarde niet is opgenomen in de Wilg zelf, maar in het Bilg. Het onderdeel licht dit ook niet toe. Voor zover het onderdeel zou bedoelen dat sprake is van een discrepantie tussen de Wilg en de uitwerking daarvan in het Bilg, merk ik op dat ik daarvoor geen aanwijzing zie.

Hoe dan ook zie ik niet in dat aan de omstandigheid dat de regels over de peildatum voor verrekenposten zijn opgenomen in het Bilg veel betekenis zou toekomen. De peildatum voor verrekenposten, waaronder de peildatum voor andere dan agrarische waarde, was voor de invoering van de Wilg opgenomen in art. 210 lid 2 Liw, een wet in formele zin. Onder het stelsel van de Wilg heeft de wetgever ervoor gekozen om de regeling van de peildatum, voor zover hier relevant zonder relevante inhoudelijke wijziging, op de nemen in het Bilg. Uit de parlementaire behandeling van de Wilg volgt dat de keuze om de peildatum en andere uitgangspunten voor de vaststelling van de LGR te regelen in het Bilg was ingegeven door de wens om indien nodig relatief snel te kunnen inspelen op eventueel in de praktijk opkomende vraagstukken over de juiste toepassing van de uitgangspunten (zie ‎3.32).

Tot slot merk ik op dat de wetgever reeds onder de Liw heeft gekozen voor een algemeen geformuleerde peildatum voor de vaststelling van eventuele andere dan agrarische waarde, en dat die peildatum onder de Wilg en Bilg, en vervolgens ook de Omgevingswet en Bkl is gehandhaafd. Kennelijk heeft de wetgever gemeend dat die peildatum in het algemeen passend is voor herverkavelingsprocessen. Als uitgangspunt geldt daarom dat de peildatum in beginsel van toepassing is, ongeacht de lengte van de periode tussen de peildatum en de daadwerkelijke eigendomsovergang. In de (wetsgeschiedenis van de) Wilg zie ik geen aanwijzing dat dit anders zou zijn. De enkele omstandigheid dat de wetgever voor ogen heeft gehad dat sprake zou zijn van afstemming tussen de ruimtelijke ordening en landinrichting, en dat de wetgever uitging van een zekere snelheid van een landinrichting, maakt op zichzelf nog niet dat, in algemene zin, de peildatum geen toepassing meer zou vinden als de afstemming tussen ruimtelijke ordening en landinrichting minder goed verloopt of een herverkavelingsproces (om welke reden dan ook) vertraging oploopt. Daarbij komt nog dat de door het onderdeel verdedigde opvatting allerlei afbakeningsproblemen met zich zou brengen die de doelmatigheid van het herverkavelingsproces en de rechtszekerheid niet ten goede zouden komen (in het bijzonder de vraag wanneer de afstemming zo ondermaats en/of het tijdsverloop zo groot is dat dit niet meer kan worden geacht te vallen onder de bedoeling van de wetgever, zodat de regels van de Wilg toepassing missen).

Het onderdeel klaagt onder 19 dat het oordeel van de rechtbank, waarin geen rekening wordt gehouden met de waardestijging van het inbrengperceel, in wezen leidt tot honorering van een situatie waarin ontneming of regulering van eigendom in de zin van art. 1 Eerste Protocol EVRM plaatsvindt zonder dat daar afdoende compensatie tegenover staat. Herverkaveling is een inbreuk op het eigendomsrecht in het algemeen belang als bedoeld in art. 1 Eerste Protocol EVRM en die inbreuk moet voldoen aan het vereiste van proportionaliteit waarbij degenen die erop achteruitgaan compensatie moeten ontvangen. De rechtbank heeft dit miskend en had, al dan niet met ambtshalve aanvulling van rechtsgronden, acht moeten slaan op de schending van art. 1 Eerste Protocol EVRM. Er is in feitelijke aanleg geen expliciet beroep op deze bepaling gedaan, maar het beroep daarop ligt zodanig in het verlengde van wel door de Maatschap betrokken stellingen dat de rechtbank deze stellingen mede in dat licht had moeten beoordelen.

De klacht faalt reeds omdat zij niet duidelijk maakt welke stellingen van de Maatschap de rechtbank aanleiding hadden moeten geven om onder ambtshalve aanvulling van rechtsgronden (art. 25 Rv) te beoordelen of sprake is van een schending van art. 1 Eerste Protocol EVRM. Ik merk ten overvloede op dat niet ieder verlies van waarde zonder compensatie een schending van art. 1 Eerste Protocol EVRM oplevert. Bij een beoordeling of sprake is van een fair balance zal in de context van herverkaveling ook meewegen dat die herverkaveling in het belang van de eigenaren plaatsvindt en dat de eigenaren in de herverkaveling vervangende landbouwgrond ontvangen, in beginsel voor dezelfde oppervlakte en met een vergelijkbare kwaliteit. En daarbij weegt mijns inziens ook mee dat een opschuiven van de peildatum spoedig een onevenredige last voor de opkomende eigenaar oplevert, zodat er niet werkelijk een goed alternatief voor de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg is (hiervoor ‎3.51).

Het onderdeel trekt onder 20 een parallel met de peildatum die wordt gehanteerd bij de vaststelling van de schadeloosstelling in het onteigeningsrecht. Die peildatum is het moment waarop de eigendomsovergang plaatsvindt. De wetgever heeft niet voor niets voor die peildatum gekozen, en niet valt in te zien waarom een zeer forse tijd tussen de peildatum en de datum van de eigendomsovergang in het geval van landinrichting wel is gerechtvaardigd, zo betoogt het onderdeel.

Op grond van thans art. 15.20 Omgevingswet is de peildatum voor de vaststelling van de schadeloosstelling bij onteigening de dag waarop de onteigeningsakte is ingeschreven in de openbare registers. Dit betreft de dag waarop de eigendom van het onteigende overgaat naar de onteigenaar, en dus de dag waarop de onteigende schade lijdt als gevolg van het verlies van zijn zaak.68.Uit de rechtspraak van uw Raad volgt dat de feiten en omstandigheden zoals die bestonden op de peildatum, bij de bepaling en begroting van de door de onteigening geleden schade uitgangspunt vormen, maar dat de redelijkheid een uitzondering op dit uitgangspunt kan rechtvaardigen om te waarborgen dat de werkelijke waarde van het onteigende wordt vergoed aan het onteigende.69.In het onteigeningsrecht is de keuze voor de peildatum – en de mogelijkheid van uitzonderingen op de peildatum – aldus ingegeven door de wens zoveel mogelijk te verzekeren dat de onteigende de werkelijke waarde vergoed krijgt die het onteigende op de dag van de eigendomsovergang had.

Bij herverkaveling vloeit de keuze voor de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg daarentegen niet primair voort uit de wens van de wetgever om te verzekeren dat de afgaande eigenaar van gronden zoveel mogelijk de werkelijke waarde van die gronden op het moment van de eigendomsovergang via de LGR vergoed krijgt. Als het om dit laatste ging, was een andere peildatum gekozen dan dat van terinzagelegging van het ontwerpruilbesluit. De peildatum van art. 27 lid 3 Bilg beschermt de belangen en redelijke verwachtingen van de in de herverkaveling betrokken eigenaren en bevordert een doelmatige herverkaveling. Het is wezenlijk dat de betrokken grondeigenaren op het moment van terinzagelegging van het ontwerpruilplan zoveel mogelijk kunnen beoordelen wat de gevolgen van de herverkaveling voor hen zijn. Daarbij past niet dat zij op een later moment kunnen worden verrast door een verplichting om via de LGR een – mogelijk omvangrijke – vergoeding te betalen voor andere dan agrarische waarde van aan hen toegedeelde gronden die niet voorzienbaar was op het moment dat zij de gevolgen van de herverkaveling moesten beoordelen. Met het oog hierop heeft de wetgever voor lief genomen dat eventuele waardestijgingen of waardeverminderingen tussen het peilmoment en de daadwerkelijke overgang van de gronden niet meer in de financiële afwikkeling van de herverkaveling via de LGR kunnen worden betrokken.

Het doel en de ratio van de peildatum in het geval van onteigening verschillen dus wezenlijk van die van de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg. Ook in zoverre faalt de klacht.70.

Het onderdeel wijst er onder 22 op dat uw Raad zich nog niet eerder heeft uitgesproken over de vraag of vergoeding van niet-agrarische meerwaarde ook aan de orde kan zijn als die waardestijging zich heeft verwezenlijkt ná de peildatum. Dat het peilmoment in beginsel bepalend is voor de waarde van een inbrengperceel is wel bevestigd in de feitenrechtspraak. In die lagere rechtspraak lag echter niet een casus voor waarin vergelijkbare omstandigheden aan de orde waren als in het onderhavige geval, en waarin sprake was van een dusdanig lang tijdsverloop tussen het peilmoment en de datum van kavelovergang en waarin sprake was van een (gestelde) zeer omvangrijke waardestijging in de tussengelegen periode. De Maatschap meent dat het in deze zaak wel gerechtvaardigd is om de peildatum te verleggen of rekening te houden met ontwikkelingen na het peilmoment.

Dit betoog komt, voor zover het strekt tot ondersteuning van de primaire rechtsklacht, neer op een herhaling van zetten (zie ‎3.73).

Het onderdeel wijst er onder 23 op dat in art. 27 Bilg verschillende peilmomenten zijn bepaald afhankelijk van de in die bepaling beschreven situatie. In art. 27 lid 2 Bilg wordt ten aanzien van de cultuurtoestand van de grond uitgegaan van de situatie op het tijdstip van de kavelovergang. Hieruit blijkt dat bij verrekenposten die mogelijk tijdens het proces kunnen wijzigen, zoals de cultuurtoestand, de situatie bij kavelovergang bepalend is. Van de overige verrekenposten heeft de wetgever gedacht dat die tijdens het proces niet zullen veranderen, onder andere door art. 35 Wilg. Er was dus geen principiële reden voor de wetgever om het peilmoment voor de overige verrekenposten te bepalen op de datum van de terinzagelegging van het ontwerpruilplan.

Het betoog miskent dat aan de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg wat betreft de waardering van andere dan agrarische waarde van de gronden wel degelijk een principiële reden ten grondslag ligt, te weten de hierboven uitgebreid besproken ratio (zie ‎3.38-‎3.56 en ‎3.78). Bovendien acht ik niet aannemelijk dat de wetgever zou hebben gemeend dat andere dan agrarische waarde in de loop van een herverkavelingsproces niet zou kunnen wijzigen. Het herverkavelingsproces staat er niet aan in de weg dat andere ontwikkelingen die direct of indirect kunnen leiden tot andere dan agrarische waarde van gronden in het blok intussen doorgaan.71.Ook vóór de invoering van het Bilg kon zich al de situatie voordoen dat tijdens het herverkavelingsproces uitzicht ontstond op een meer lucratieve bestemming van de in de herverkaveling betrokken gronden.72.Reeds om die reden ligt niet voor de hand dat de wetgever zou hebben gemeend dat andere dan agrarische waarde tijdens het herverkavelingsproces niet zou kunnen wijzigen. De wetgever heeft bij de keuze van de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg niet de oogkleppen op gehad die de steller van het middel meent te zien.

Gelet op het voorgaande acht ik de primaire rechtsklacht – dat de rechtbank heeft miskend dat een waardestijging van een inbrengperceel tussen het peilmoment en de kavelovergang voor verrekening via de LGR in aanmerking komt – ongegrond.

Dat brengt mij bij de subsidiaire rechtsklacht, die inhoudt dat de rechtbank heeft miskend dat de omstandigheden van het geval kunnen meebrengen dat in weerwil van de regelgeving rekening moet worden gehouden met waardestijgingen die plaatsvinden ná het peilmoment, maar vóór de datum van kavelovergang, en dat dit in elk geval aan de orde is als toepassing van art. 27 lid 3 Bilg leidt tot een onredelijke of onbillijke uitkomst. Daarbij is volgens het onderdeel in ieder geval van belang het tijdsverloop tussen het peilmoment en de datum van kavelovergang, en de aard en omvang van de waardestijging van het betreffende inbrengperceel.

Volgens een onwelwillende lezing van de bestreden beschikkingen is de rechtbank ervan uitgegaan dat er categorisch, zonder uitzondering, géén ruimte bestaat om een waardeverandering die na het peilmoment van art. 27 lid 3 Bilg is ingetreden, in de LGR te verrekenen. De redenen van de rechtbank daarvoor zijn in deze lezing (1) dat art. 27 lid 3 Bilg een wettelijke regel is en (2) dat de Hoge Raad en dergelijke mogelijkheid (nog) niet heeft aangenomen. Zie overweging 5.11 laatste alinea van de tussenbeschikking, hiervoor ‎3.12 aangehaald.

Ik noem dit een onwelwillende lezing van de beschikkingen van de rechtbank. In deze lezing heeft de rechtbank immers miskend dat de wet op redelijke wijze moet worden uitgelegd en niet zonder goede reden zo mag worden opgevat dat uitzonderingen gehéél zijn uitgesloten. Dit geldt vanzelfsprekend ook voor lagere wetgeving als de Bilg (zo niet a fortiori). Ook heeft de rechtbank dan miskend dat niet alleen de hoogste rechter de wet uitlegt en waar nodig nuanceert, omdat dit de taak van iedere rechter is. Deze onwelwillende lezing verdraagt zich mijns inziens ook niet met de formulering van de beschikkingen van de rechtbank. Overweging 5.10 van de tussenbeschikking begint met de vraagstelling ‘of er in dit geval een uitzondering moet worden gemaakt’ op de regel van art. 27 lid 3 Bilg. Ook zegt de rechtbank onder 5.11 dat zij ‘onvoldoende gronden en mogelijkheden’ ziet voor een afwijking van art. 27 lid 3 Bilg. Dus niet alleen onvoldoende mogelijkheden, ook onvoldoende gronden. Op het ontbreken van rechtspraak van uw Raad die een uitzondering op de peildatum mogelijk acht, wijst de rechtbank vervolgens met het woordje ‘ook’: ‘Een dergelijke mogelijkheid is ook door de Hoge Raad (nog) niet aangenomen’. Ten slotte zegt de rechtbank in overweging 4.2 van haar eindbeschikking: ‘De rechtbank echter blijft bij haar oordeel dat geen sprake is van een onjuiste feitelijke of juridische grondslag door te oordelen dat afwijken van de peildatum in casu niet mogelijk is.’ (Cursiveringen steeds van mij, A-G.)

Mijns inziens moet het oordeel van de rechtbank aldus worden begrepen dat hetgeen door de Maatschap was aangevoerd, onvoldoende grond is voor een afwijking van de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg. Op deze lezing stuit ook de subsidiaire rechtsklacht af.

Ook de motiveringsklacht van het onderdeel treft geen doel. Die klacht is door de steller van het middel tezamen met de primaire en subsidiaire rechtsklacht toegelicht. Die toelichting lijkt grotendeels alleen voor de rechtsklachten van belang en is hiervoor ‎3.68-‎3.83 reeds besproken. Loop ik die toelichting nogmaals langs met de motiveringsklacht voor ogen, dan blijft mijns inziens alleen over de stelling van de Maatschap dat de periode tussen de peildatum en de daadwerkelijke eigendomsovergang hier relatief lang is geweest en dat dit ongelukkig is in verband met een gebrek aan afstemming tussen enerzijds het ruimtelijk beleid van de ruimtelijke ordening van de Wro en anderzijds het gebiedsgerichte beleid van de Wilg, alsook de (gestelde) grootte van de waardeverandering na de peildatum. Gelet op de zwaarwegende ratio van de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg, waaronder het voorkomen van een onevenredige last voor de opkomende eigenaar en de doelmatigheid van het herverkavelingsinstrument, welk instrument niet alleen het algemeen belang dient maar ook dat van de eigenaren, is mijns inziens niet onbegrijpelijk dat de rechtbank in deze stellingen voor afwijking van de peildatum onvoldoende grond heeft gezien. Een nadere motivering behoefde dat niet. De klacht beroept zich niet op individuele omstandigheden aan de zijde van mede de opkomende eigenaar die afwijking van de peildatum rechtvaardigen.

Over de duur van de periode tussen de peildatum en de daadwerkelijke eigendomsovergang nader het volgende. Het middel onder 21 houdt in dat normaal gesproken er een periode van niet meer dan anderhalf jaar gelegen is tussen het peilmoment (de datum van terinzagelegging van het ruilplan) en de datum van kavelovergang, terwijl die periode hier maar liefst zesenhalf jaar is geweest. Ik meen dat de bedoelde anderhalf jaar een overoptimistische inschatting moet zijn. Als tegen het ruilplan bezwaar wordt gemaakt en vervolgens beroep bij de rechtbank wordt ingesteld, treedt onvermijdelijk een aanzienlijke vertraging op.73.Zesenhalf jaar is zeker langer dan wenselijk, maar een termijn met die lengte is nog ver verwijderd van wat vroeger in ruilverkavelingen gewoon was.74.

In deze zaak heeft het ontwerpruilplan ter inzage gelegen van 22 september 2014 tot en met 2 november 2014. De peildatum van art. 27 lid 3 Bilg ligt daarmee in september 2014. De rechtbank heeft vastgesteld (overweging 5.9 van de tussenbeschikking) dat volgens de Maatschap de gemeente Staphorst vanaf november 2016 de intentie had om ten zuiden van de [a-straat] een industrieterrein aan te leggen en dat de gemeente begin 2017 is begonnen met het ontwerpen van de structuurvisie. Daarvan uitgaande is tussen de terinzagelegging van het ontwerpruilplan en het moment waarop de gemeente volgens de Maatschap de intentie had om ten zuiden van de [a-straat] een industrieterrein aan te leggen een periode van twee tot tweeënhalf jaar verstreken. Aldus is de kans aanzienlijk dat ook bij een aanzienlijk korter tijdsverloop tussen de peildatum en de kavelovergang, en in ieder geval bij een – gelet op de procedure voor vaststelling van het ruilplan75.– niet uitzonderlijk of onaanvaardbaar tijdsverloop van bijvoorbeeld drie jaar, de door de Maatschap gestelde waardevermeerdering van de gronden zich zou hebben voorgedaan ná de peildatum van art. 27 lid 3 Bilg en vóór de kavelovergang. Voor de Maatschap is dit waarschijnlijk een schrale troost, maar het illustreert intussen wel de betrekkelijkheid van haar standpunt.

Dat ook het argument van de grootte van de waardeverandering mijns inziens van betrekkelijk gewicht is, zal aan de lezer waarschijnlijk al duidelijk zijn. Naarmate die waardeverandering groter is, is afwijking van de peildatum te meer bezwaarlijk in verband met de last voor de opkomende eigenaar (hiervoor ‎3.51).

Op grond van het voorgaande meen ik ook met betrekking tot de motiveringsklacht te moeten concluderen dat zij geen doel treft.

Het onderdeel klaagt onder 25 over het oordeel van de rechtbank in overweging 4.2 van de eindbeschikking dat zij niet terugkomt op de in de tussenbeschikking gegeven bindende eindbeslissing ten aanzien van de waarde van het inbrengperceel. Deze klacht faalt in het verlengde van het voorgaande.

Gelet op al het voorgaande faalt onderdeel B.

Onderdeel C bevat slechts een voortbouwklacht. Die klacht deelt in het lot van de andere klachten van het middel.

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G