2.4.2 Autonome bestuursbevoegdheid

De Wet dualisering gemeentebestuur heeft de autonome bestuursbevoegdheid grotendeels ongemoeid gelaten. De Staatscommissie en de regering stelden zich op het standpunt dat een overdracht van de autonome bestuursbevoegdheden naar het college in strijd is met de Grondwet. Voor een algehele overdracht van bestuursbevoegdheden van de raad naar het college geldt voor de Staatscommissie dat een wijziging van de Grondwet niet alleen noodzakelijk, maar ook gewenst is. De Staatscommissie noemt dit "het sluitstuk van de dualisering"1, hetgeen door de regering wordt overgenomen in het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het eindrapport van de Staatscommissie.2 Opvallend is wel dat de Staatscommissie haar pijlen vooral lijkt te richten op de grondwettelijke erkenning van de gemeentelijke autonomie (art. 124 lid 1 GW) en veel minder op het hoofdschap van de gemeenteraad (art. 125 lid 1 GW). Hoewel de Staatscommissie niet bijzonder hecht aan behoud van het hoofdschap van de gemeenteraad in de Grondwet, kan deze bepaling in haar optiek gehandhaafd blijven. Zolang het hoofdschap van de gemeenteraad kan worden geïnterpreteerd als eindverantwoordelijkheid, heeft de Staatscommissie dan ook geen principiële bedenkingen tegen het handhaven van het begrip 'hoofd'. Zij merkt echter wel op dat dit begrip "verwarrende associaties kan oproepen".3

Voor de Staatscommissie ligt de noodzaak tot herziening van de Grondwet dus kennelijk elders, namelijk in de barrière die art. 124 lid 1 opwerpt. Deze bepaling zou eraan in de weg staan de autonome bestuursbevoegdheid voor het grootste deel bij de gemeenteraad weg te halen. De Raad voor het openbaar bestuur stelt in één van haar twee rapporten over de modernisering van hoofdstuk 7 van de Grondwet daarentegen "dat de parlementaire geschiedenis van de grondwetsherziening 1983 ook aanknopingspunten biedt voor een andere visie."4 Hieronder zal daarop kort worden ingegaan.

De Grondwet laat de regeling en het bestuur van de huishouding van gemeenten in art. 124 lid 1 over aan de 'besturen' van deze gemeenten. Op dit punt wijkt dit artikel, dat in de Grondwet is opgenomen in 1983, af van zijn voorgangers. Vóór 1983 werd de bevoegdheid tot regeling en bestuur namelijk expliciet toegekend aan de raad. De 'besturen' omvatten meer dan alleen de raad; art. 125 lid 2 GW plaatst het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester ook onder deze noemer. De bevoegdheid tot regeling (de verordenende bevoegdheid) wordt in art. 127 expliciet toegekend aan de raad, maar de vraag aan welk orgaan c.q. welke organen binnen het gemeentebestuur de (autonome) bestuursbevoegdheid toekomt, wordt sinds 1983 niet met zoveel woorden in de Grondwet beantwoord.

Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat aan de tekst van art. 124 lid 1 Grondwet flink gesleuteld is. Vanaf het voorstel van de Staatscommissie Cals/Donner tot en met de uiteindelijke tekst in het Staatsblad zijn vier varianten de revue gepasseerd.5 De discussie heeft zich daarbij met name toegespitst op het al dan niet handhaven van het begrip "huishouding". Deze strijd is door middel van het amendement-Faber uiteindelijk in het voordeel van de `huishoudelijker' beslecht. Wellicht heeft deze discussie de aandacht enigszins afgeleid van de vervanging van 'de raad' door 'de gemeentebesturen', die in vrijwel alle voorgestelde varianten van art. 124 lid 1 voorkwam en het Staatsblad uiteindelijk haalde. Aan deze wijziging is namelijk betrekkelijk weinig aandacht besteed. Toch kan om zowel historische als tekstuele redenen niet zonder meer voorbij worden gegaan aan deze, in de woorden van Wie en Elzinga "weinig becommentarieerde, maar wel markante relativering van het grondwettelijk monisme".6

Eerst het historische perspectief: bij meerdere grondwetsherzieningen is een soortgelijke wijziging onderdeel geweest van discussie. Vóór Cals/Donner zijn het achtereenvolgens de Grondwetscommissie-Heemskerk (1912)7 en de Staatscommissies-Ruys de Beerenbrouck (1920)8 en -Van Schaik (1954)9 die de autonome bestuursbevoegdheid van de raad nadrukkelijk ter discussie stellen. In de voorstellen van de verschillende Staatscommissies vindt deze discussie zijn weerslag in wijzigingen van de equivalenten van art. 124 lid 1 GW in voorgaande Grondwetten. De formulering van de voorstellen van de laatstgenoemde Staatscommissie wijkt daarbij niet veel af van de tekst van art. 124 lid 1 GW. In het licht van deze discussie is de achteloosheid waarmee 'de raad' is vervangen door 'de besturen' opmerkelijk te noemen.

Tekstueel springt een overeenkomst met het tweede lid van art. 124 GW, de bepaling omtrent het medebewind, in het oog. In dit artikellid wordt ook van het ruimere begrip 'besturen van gemeenten' gesproken.10 Sinds jaar en dag wordt dit artikel zodanig geïnterpreteerd dat het (inmiddels met inachtneming van het hoofdschap van de gemeenteraad) bij of krachtens wet mogelijk is medewerking te vorderen van het college of de burgemeester. Dat het begrip 'besturen' in art. 124 lid 1 GW iets anders zou betekenen dan het betekent in lid 2, valt niet in te zien. Dit zou moeten leiden tot de conclusie dat ook in de autonome sfeer tot op zekere hoogte ruimte is voor het toekennen van bestuursbevoegdheden aan het college en de burgemeester. Deze ruimte wordt, net als bij het medebewind, beperkt door het hoofdschap van de gemeenteraad. Hoewel de vraag aan wie de autonome bestuursbevoegdheden toekomen niet langer expliciet in de Grondwet wordt beantwoord, kan het toekennen van autonome bestuursbevoegdheden aan andere organen dan de gemeenteraad derhalve nooit zover gaan dat het niet langer de raad zou zijn die het laatste woord heeft bij de vaststelling van de hoofdlijnen van het gemeentelijke beleid.

Dit leidt mijns inziens tot de conclusie dat de barrière die art. 124 lid GW opwerpt, geen wezenlijk andere is dan die van art. 125 lid 1 GW (het hoofdschap). Anders dan de Staatscommissie-Elzinga stelt, zou dat betekenen dat in een eventuele dualisering van de Grondwet niet zou kunnen worden volstaan met het wijzigen van art. 124 lid 1 GW. Ook het grondwettelijke hoofdschap zou op de schop moeten. Omdat in de vorige subparagraaf is geconstateerd dat het grondwettelijke hoofdschap zich nadrukkelijk uitstrekt over de medebewindsbevoegdheden, geldt ook hiervoor dat deze niet in zijn geheel overdraagbaar zijn.

Voor het overdragen van autonome bevoegdheden van de raad naar het college is het bovendien nauwelijks relevant of zij kunnen worden gecategoriseerd als benoemde of onbenoemde bevoegdheden. In dit verband loopt men het risico oorzaak en gevolg om te draaien. Voor het overdragen van een autonome bestuursbevoegdheid van de raad naar het college geldt, gelet op het feit dat alle gemeentelijke bevoegdheden in beginsel bij de raad berusten, logischerwijs dat deze zal moeten worden benoemd. Daarmee is wat mij betreft nog niet gezegd dat andersom geldt dat alle benoemde bevoegdheden omdat ze benoemd zijn "vrij overdraagbaar" zijn. Ook hier blijft het hoofdschap van de gemeenteraad leidend.