a. Van onderschikking naar bovenschikking/volledige integratie

Landinrichting en ruimtelijke ordening hebben nogal wat raakvlakken. In beide gevallen gaat het om gebiedsgericht beleid dat in belangrijke mate is gericht op ontwikkeling, behoud en bescherming van de fysieke leefomgeving, in het ene geval betreffende concreet aangewezen landelijke gebieden, in het andere ter zake van de bestemming, inrichting en gebruik van gronden en gebouwen in het algemeen.1

De verhouding tussen landinrichting en ruimtelijke ordening is echter sinds jaar en dag met recht moeizaam te noemen. Lange tijd zijn de beide onderwerpen zelfs volledig gescheiden geweest. De Ruilverkavelingswetten van 1924 en 1938 bestreken een volledig ander gebied dan de destijds geldende en hiervoor besproken Woningwet 1901.2 Zo is in het kader van het hiervoor in onderdeel 1 beschreven uitbreidingsplan uit de Woningwet 1901 opgemerkt dat de Ruilverkavelingswet 1938 uitging van de (onjuiste) veronderstelling dat het vaststellen van dergelijke plannen enkel plaatsvond met het oog op de uitbreiding van bebouwde kommen, terwijl het agrarische (buiten) gebied wel degelijk (mede) betrokken kon worden bij de door de gemeente toegepaste ruimtelijke ordening.3 De ‘gescheiden behandeling’ van ruimtelijke ordening en landinrichting binnen de Ruilverkavelingswetten van 1924 en 1938 was derhalve niet juist.

In 1941 werd, in het kader van een wijziging van de Ruilverkavelingswet 1938, 4 een nieuw lid 2 aan artikel 10 toegevoegd, waardoor de mogelijkheid ontstond, zij het in beperkte mate, om onroerende zaken, gelegen binnen de bebouwde kom, alsmede gronden die in de nabije toekomst via een uitbreidingsplan zouden worden bestemd als (onder meer) bouwterrein, in de ruilverkaveling te betrekken, zij het enkel ‘… met het oog op de aansluiting van de wegen, waterloopen en kaden met de daartoe behorende kunstwerken.’ De invoering van deze uitzonderingsbepaling versterkte de algemeen aangenomen gedachte dat de Ruilverkavelingswet 1938 zich verzette tegen ruilverkavelingen in gebieden waarop een uitbreidingsplan – en sinds 1945 ook een wederopbouwplan – van toepassing was.5 Waar ruimtelijke ordening optrad, hield de ruilverkaveling zich afzijdig.

Deze ‘zwart-wit’-benadering van de relatie tussen ruilverkaveling en ruimtelijke ordening onderging enige modernisering in 1947, ter gelegenheid van de invoering van de Herverkavelingswet Walcheren.6 In deze wet was bepaald dat de gebieden waarvoor een wederopbouwplan gold enkel met goedkeuring van de minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting bij de herverkaveling mochten worden betrokken.7 Het was nu, in tegenstelling tot hetgeen in voorgaande wettelijke regelingen het geval was, dus mogelijk dat ruimtelijke ordening en landinrichting elkaar (deels) overlapten. Er was niet langer sprake van twee strikt gescheiden sporen. Enige synergie tussen beide beleidsthema’s bleek mogelijk.

Binnen de kaders van de Ruilverkavelingswet 1954 vond een verdere aanpassing en uitdieping van de relatie tussen landinrichting en ruimtelijke ordening plaats. Mede door de invloed van het rapport ‘Ruilverkaveling en Stedebouw’8 uit 1947 heeft de samenhang tussen beide elementen een plaats gekregen binnen de derde ruilverkavelingswet. Allereerst is, door de in onderdeel F.l van het vorige hoofdstuk beschreven verbrede doelstelling van de wet (behartiging in plaats van bevordering van landbouwbelangen), voor het eerst een (kleine) opening gecreëerd in de wettekst voor andere dan landbouwkundige belangen, die gemoeid zouden kunnen zijn bij ruilverkavelingsprojecten. Deze verbrede doelstelling, neergelegd in artikel 2 van de wet, bood een ingang voor (onder meer) belangen in het kader van de ruimtelijke ordening. Voorts is in artikel 9 van de wet bepaald dat bestemmingsmaatregelen ingevolge de Woningwet en ruilverkavelingen tegelijkertijd op eenzelfde gebied moeten kunnen worden toegepast.9 Onder het regime van de Ruilverkavelingswet 1954 konden, op basis van artikel 9, gronden, gelegen in een bebouwde kom of in een uitbreidingsplan, in het te verkavelen plan worden opgenomen.10

Bovenstaande openingen in de wettekst nemen echter niet weg dat ook de derde ruilverkavelingswet nog steeds als ‘zuiver agrarische wet’ moest worden gekenmerkt: het primaat lag nog duidelijk bij de agrarische belangen.11 Ruilverkaveling mag dan, als vorm van planologie, verwantschap hebben met de ruimtelijke ordening, de wetgever beschouwt de ruilverkaveling nog immer als zelfstandig instrument met een eigen, hoofdzakelijk agrarisch, karakter. Het navolgende citaat uit de Memorie van Antwoord bij de Ruilverkavelingswet 1954 illustreert dit treffend:

De overheid is zich derhalve bewust van de noodzaak tot een zekere coördinatie tussen ruilverkaveling en ruimtelijke ordening, maar ziet hier niet direct een rol voor (de wettekst van) de Ruilverkavelingswet 1954 weggelegd. Door een goede samenwerking tussen de diverse betrokken instanties zou de benodigde coördinatie vanzelf moeten plaatsvinden, zo was de gedachte.

Door de sterke focus op de agrarische belangen binnen de ruilverkavelingswetgeving was, onder vigeur van de drie opvolgende ruilverkavelingswetten, sprake van een ondergeschikte positie van de ruimtelijke ordening ten opzichte van de landinrichting.

Toen beginjaren zeventig de eerste schreden werden gezet richting de vervanging van de Ruilverkavelingswet 1954 door een nieuwe wettelijke regeling, de Landinrichtingswet, 13 bleek dat de toegenomen aandacht voor de samenhang tussen beide deelgebieden, een tendens die zich – zij het zeer voorzichtig – had aangediend bij de invoering van de Ruilverkavelingswet 1954, onder het regime van de Landinrichtingswet verder werd doorgevoerd. Van onderschikking verschoof de balans tussen ruimtelijke ordening en landinrichting geleidelijk richting bovenschikking.14 Deze nieuwe krachtsverhoudingen blijken duidelijk uit de navolgende passage uit de Nota naar aanleiding van het Eindverslag bij het wetsvoorstel Landinrichtingswet:

Bovenschikking in optima forma derhalve: de ruimtelijke ordening geeft de functies van de verschillende gebieden aan, de landinrichting bepaalt vervolgens, met inachtneming van deze functies, de inrichting van deze gebieden en bevat het instrumentarium om de benodigde projecten uit te voeren. Welke instrumenten in een specifieke situatie moeten worden ingezet, hangt af van de functie(s) van het betrokken gebied.

De ruimtelijke ordening had, voor het eerst in de (landinrichtings)historie, een zelfstandige en zelfs leidende positie weten te verwerven ten opzichte van de landinrichting.16

De heerschappij van de agrarische ruilverkaveling was nu definitief voorbij. Het veranderende Nederlandse landschap, waarbij de agrarische belangen verwerden tot slechts één van de vele, had hiermee zijn weerslag op de verhoudingen in landinrichtingsland: de gevestigde agrarische dynastie was ten val gebracht en had plaatsgemaakt voor een veelheid aan doelen en belangen, waarbij de ruimtelijke ordening tot vertrekpunt werd genomen.

De komst van de Interimnota Landinrichtingswet17 tijdens de parlementaire behandeling van de Landinrichtingswet, bevestigde deze bovenschikking en zorgde, zo zou men kunnen concluderen, voor een (zo mogelijk) nog verdergaande symbiose tussen beide elementen. Landinrichting werd in deze nota namelijk geduid als integraal onderdeel van de ruimtelijke ordening.18

Van onderschikking tot bovenschikking tot volledige integratie in een periode van slechts enkele jaren: de ruimtelijke ordeningstrein leek niet meer te stoppen en denderde in volle vaart door het landinrichtingslandschap.

Een citaat uit de Memorie van Toelichting bij de Landinrichtingswet sluit hier mooi op aan:

Een wisselwerking tussen landinrichting en ruimtelijke ordening derhalve. Zoals hierna zal blijken is de volledige integratie tussen beide elementen bij de vervanging van de Landinrichtingswet door de WILG behouden gebleven, zodat de in de Interimnota Landinrichtingswet uitgezette lijnen op dit vlak ook thans nog actueel zijn.