34.1 Inleiding

Het vreemdelingenrecht is in een aantal opzichten een vreemde eend in de bestuursrechtelijke bijt. De Vreemdelingenwet kenmerkt zich in de eerste plaats door een groot aantal uitzonderingen op de Awb. Termijnen in de Vreemdelingenwet zijn vaak korter dan die in de Awb. Snelle procedures voorkomen langdurige onzekerheid voor vreemdelingen en hoge opvangkosten voor de staat, zo is de gedachte.1 Daarnaast mogen (grote aantallen) vreemdelingenzaken de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de rechterlijke macht niet overbelasten.2 Daarom beperkt de Vreemdelingenwet in veel opzichten de mogelijkheden om rechtsmiddelen in te stellen. In asielprocedures is de bezwaarfase bijvoorbeeld vervangen door een voornemenprocedure.3 Het hoger beroep voor de Afdeling heeft in alle vreemdelingenzaken een beperkt karakter door het grievenstelsel en de mogelijkheid het hoger beroep zonder inhoudelijke motivering af te doen.4 Bijzondere typen besluiten beperken bovendien de procedeermogelijkheden van vreemdelingen. De meeromvattende beschikking, die een groot aantal rechtsgevolgen combineert,5 voorkomt dat asielzoekers apart procederen over de afwijzing van het asielverzoek, het beëindigen van de asielopvang en uitzettingshandelingen. Gelijkstelling van feitelijke handelingen ten aanzien van vreemdelingen aan besluiten, sluit voor vreemdelingen de gang naar de burgerlijke rechter af.6

Daarnaast is er in het vreemdelingenrecht sprake van een voortdurende spanning tussen het algemeen bestuursrecht en grondrechten, zoals het abso- lute verbod van refoulement (in asielzaken), het recht op gezinsleven (gezinsherenigingszaken) en het recht op vrijheid (vreemdelingendetentiezaken). Soms is het noodzakelijk om van bestuursrechtelijke regels af te wijken om schendingen van grondrechten te voorkomen.

Ten slotte wordt vrijwel het gehele vreemdelingenrecht beheerst door het Unierecht. Met name voor asielzaken geldt dat niet alleen voor het materiële recht, maar ook voor de procedure in de administratieve fase en in beroep. Dit heeft ertoe geleid dat kernbegrippen van de Awb zijn ‘vervangen’ door Unierechtelijke. Het begrip ‘nieuwe feiten en omstandigheden’ van artikel 4:6 Awb heeft bijvoorbeeld plaats gemaakt voor het begrip ‘nieuwe elementen en bevindingen’ in artikel 30a van de Vreemdelingenwet. Daarnaast zijn er nieuwe begrippen in de Vreemdelingenwet geïntroduceerd die de Awb niet kent. Zo kan de IND in navolging van de Procedurerichtlijn7 asielaanvragen ‘niet-ontvankelijk’8 of ‘kennelijk ongegrond’9 verklaren.

Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat het vreemdelingenrecht een belangrijk onderdeel is van het bestuursrecht. In 2017 maakten vreemdelingenzaken een derde uit van alle ingekomen bestuursrechtzaken bij de rechtbanken10 en ruim de helft van de uitspraken in hoger beroep bij de Afdeling11. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat ontwikkelingen in het vreemdelingenrecht soms doordringen in het algemeen bestuursrecht. Vaak zijn deze ontwikkelingen ingegeven door het Unierecht of jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

In deze bijdrage gaan wij dieper in op het besluitbegrip in het vreemdelingenrecht en op het (rechterlijk) beoordelingskader in tweede of volgende (hierna: opvolgende) asielaanvragen. Het eerste onderwerp is een voorbeeld van een punt waarop de Vreemdelingenwet afwijkt van de Awb. Het tweede onderwerp is een voorbeeld van een door het Unierecht en jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) ingegeven ontwikkeling in het vreemdelingenrecht, die uiteindelijk gevolgen heeft gehad voor het gehele bestuursrecht: de afschaffing van het ‘ne bis in idem beginsel’. Wij sluiten af met een korte blik naar de toekomst.