§1.5. Plan van aanpak

Om de onderzoeksvraag en de daarbij geformuleerde voorvragen te kunnen beantwoorden, is het allereerst van belang te kijken naar de achtergrond waartegen de dualisering van de financiële functie heeft plaatsgevonden. In hoofdstuk 2 zal dan ook uitgebreid worden stilgestaan bij de dualisering van het gemeentebestuur. De Gemeentewet en de daarbij behorende lagere regelgeving vormen echter niet de enige achtergrond die voor dit onderzoek relevant is. Ook de Grondwet biedt belangrijke uitgangspunten die in de dualiseringsoperatie in acht moesten worden genomen. Welke uitgangspunten dit zijn en hoe zij zich verhouden tot de dualisering als zodanig, wordt eveneens in hoofdstuk 2 besproken. Dit hoofdstuk zal dienen als algemene achtergrond voor het vervolg van het onderzoek.

Een groot deel van de controle over het financiële beheer van het college wordt uitgeoefend door middel van het vaststellen van de begroting; een groot deel van de controle van het financiële beheer van het college vindt plaats aan de hand van de gemeentelijke jaarrekening. In hoofdstuk 3 zullen deze documenten centraal staan. Ook het verband tussen de systematiek van de begroting en de jaarrekening enerzijds en de dualisering van het gemeentebestuur anderzijds zal in dit hoofdstuk worden onderzocht. Gelet op de centrale vraagstelling van deze studie, zal eveneens aandacht worden besteed aan de mogelijkheden die de raad heeft om de opzet en de inhoud van de begroting en de jaarrekening te beïnvloeden.

Hoofdstuk 4 behandelt de eerste fase van controle van de jaarrekening. Zij begint met de controle van deze jaarrekening en de onderliggende stukken door de accountant. In hoofdstuk 4 zullen de positie van de accountant en diens werkzaamheden tegen het licht worden gehouden. Hierbij gaat het vooral om de controle van de rechtmatigheid van de fmanciële handelingen van het gemeentebestuur. Aandacht zal dan ook worden besteed aan de vraag wat de reikwijdte is van deze rechtmatigheidstoetsing. Voorts zal één en ander — waar mogelijk — in verband worden gebracht met de dualisering van het gemeentebestuur en de positie van de gemeenteraad.

Een belangrijke plaats in de rekeningprocedure is ingeruimd voor de jaarlijkse raadsbehandeling van de rekening. Op basis van de jaarrekening en de bevindingen van de accountant wordt de raad in de gelegenheid gesteld het college voor het gevoerde beleid ter verantwoording te roepen. In hoofdstuk 5 staat deze comptabele verantwoording centraal. In de vaststelling van de jaarrekening zit een impliciet rechtmatigheidsoordeel van de raad. Ook de strekking en de reikwijdte van dit rechtmatigheidsoordeel en de verhouding van dit oordeel ten opzichte van het soortgelijke oordeel van de accountant zullen in hoofdstuk 5 aan de orde komen. Verder zal uitgebreid worden stilgestaan bij de aan de rekeningprocedure gekoppelde indemniteitsprocedure die middels de dualiseringswetgeving is geïntroduceerd. Ook overigens zal worden stilgestaan bij de invloed van de dualisering op positie van de raad ten aanzien van de comptabele verantwoording.

Hoofdstuk 6 plaatst, evenals hoofdstuk 5, de gemeenteraad centraal. De aandacht verschuift in dit hoofdstuk echter van de rekeningprocedure naar (andere) vormen van afdwingen van politieke verantwoording die de raad ter beschikking staan. Op dit vlak heeft de dualiseringsoperatie gezorgd voor de introductie van een aantal nieuwe verantwoordingsinstrumenten. Zowel de klassieke politieke verantwoording als deze nieuwe instrumenten zullen worden besproken tegen de achtergrond van de grondgedachten van de dualisering.

Het instituut van de rekenkamer heeft al veel tekstverwerkers in beroering gebracht. Hoewel meerdere gemeenten reeds vóór de dualisering ervaring hadden opgedaan met rekenkamers, heeft de gemeentewettelijke verplichting de rekenkamerfunctie op enigerlei wijze invulling te geven, de ontwikkelingen rondom dit instituut in een stroomversnelling gebracht. De gestalte waarin deze verplichting in de Gemeentewet is opgenomen, vloeide voort uit de parlementaire behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur. In hoofdstuk 7 zal het instituut rekenkamer en de eerder genoemde parlementaire behandeling aan de orde komen, vooral omdat in deze parlementaire behandeling de wortels zijn gelegd voor latere schorsings- en vernietigingsbesluiten en daarop volgende jurisprudentie, waarin de verhouding tussen de rekenkamer en de gemeenteraad twistpunt was. Deze verhouding, alsmede de inhoud van de doelmatigheids- en doeltreffendheidstoetsing die de rekenkamer uitvoert, wordt in hoofdstuk 7 besproken.

Hoofdstuk 8 verplaatst de aandacht van de controle op gemeentelijk niveau naar het toezicht door hogere overheden. Dit toezicht is uiteraard geen onderdeel geweest van de dualisering van het gemeentebestuur. Toch is het voor een vollediger overzicht van de hoofdvormen van fmanciële controle van belang op zijn minst een inventarisatie te geven van de vormen van toezicht die bestaan, de organen die dit toezicht uitoefenen en de toetsingscriteria die daarbij worden gehanteerd.

Ten slotte zal in hoofdstuk 9 een poging worden gewaagd de onderzochte deelterreinen samen te brengen en een antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag en de vragen die daarmee verband houden. Bovendien zullen de belangrijkste conclusies uit de voorgaande hoofdstukken worden samengevat. Waar mogelijk zullen enkele van deze conclusies worden omgezet in aanbevelingen voor de wetgever.