§1.3. Onderzoeksvraag en afbakening

Om tot een antwoord op deze centrale vraag te komen, moet een aantal voorvragen worden gesteld. De eerste voorvraag is welk beoordelingskader voor het vervolg van dit onderzoek kan worden gedestilleerd uit de dualisering van het gemeentebestuur. Juist omdat deze dualisering de achtergrond van deze studie vormt, moet getracht worden een zo duidelijk mogelijk beeld te krijgen van de grondgedachten van de dualiseringsoperatie. Daarbij kan echter niet worden voorbijgegaan aan de Grondwet die op haar beurt geldt als kader waarbinnen de dualisering van het gemeentebestuur zich heeft voltrokken. Hiermee moet de vraag worden beantwoord of uit Grondwet en Gemeentewet uitgangspunten kunnen worden afgeleid voor de beoordeling van de fmanciële controle en zo ja, welke dat zijn.

De tweede voorvraag is gericht op de vormen van fmanciële controle die in het gemeenterecht bestaan Immers, alleen na een grondige bestudering van de vigerende controle-instrumenten kan de centrale vraag van dit onderzoek worden beantwoord. Hierbij is het wel noodzakelijk te komen tot een aantal afbakeningen. Het onderzoek richt zich op wat zou kunnen worden aangeduid als de primaire financiële controle bij gemeenten. Daarmee wordt in twee opzichten een afbakening gegeven. Allereerst wordt het onderzoek op deze manier hoofdzakelijk beperkt tot die gemeentelijke instrumenten die nadrukkelijk (mede) in het leven geroepen zijn ten behoeve van de financiële controle. Daarbij moet vooral worden gedacht aan het begrotingsrecht, de jaarlijkse accountantscontrole, de controle van de gemeentelijke jaarrekening door de gemeenteraad en de controle door gemeentelijke rekenkamers. Naast deze vormen van controle kunnen in het gemeenterecht nog vele andere vormen van controle worden aangetroffen die niet primair of noodzakelijkerwijs gericht zijn op de gemeentelijke financiën, zoals het vragen- en interpellatierecht of het recht van enquête van de gemeenteraad. Hoewel het dikwijls zal voorkomen dat dergelijke door de gemeenteraad uitgevoerde controles (mede) fmanciële aspecten van het door het college gevoerde bestuur betreffen en aan deze vormen van controle de nodige aandacht zal worden besteed, zullen zij niet centraal staan. Een tweede beperking die voortvloeit uit de benadering van de primaire fmanciële controle is dat het onderzoek zich richt op de controle die op gemeentelijk niveau — door gemeentelijke organen of door instanties die door gemeentelijke organen worden benoemd — wordt uitgevoerd. (Inter)bestuurlijke toezichtsconstructies, rechterlijke toetsing en tuchtrechtelijke instrumenten vormen niet de kern van dit onderzoek. Dat wil overigens niet zeggen dat dergelijke secundaire controleinstrumenten onbesproken zullen blijven. Voor een plaatsbepaling van de controleurs die primair worden besproken, is het noodzakelijk de op hen van toepassing zijnde controle-instrumenten te onderzoeken. Dat geldt vooral voor het toezicht. Dit zal worden behandeld in hoofdstuk 8. Dat hoofdstuk moet niettemin worden gelezen in functie en perspectief van de primaire controle.

De vraag hoe de onderzochte vormen van fmanciële controle zich tot elkaar verhouden, is een derde voorvraag. Gelet op de centrale onderzoeksvraag is het niet verwonderlijk dat deze vraag in het bijzonder wordt gesteld ten aanzien van de verhouding tussen financiële controle die wordt uitgeoefend door de raad en financiële controle die wordt uitgeoefend door andere instanties. Niettemin kan het ook nuttig zijn de financiële controle door deze andere instanties met elkaar te vergelijken en waar mogelijk met elkaar in verband te brengen.

Een vraag die tegen de achtergrond van de tweede en derde voorvraag voortdurend zal worden gesteld, is hoe de onderzochte vormen van financiële controle zich verhouden tot de staatsrechtelijke positie van de gemeenteraad in de gedualiseerde verhoudingen. Zodoende worden de antwoorden op de tweede en derde voorvraag tegen het licht van het antwoord op de eerste voorvraag gehouden en kan de centrale onderzoeksvraag worden beantwoord.