3.1 Inleiding

De gevolgen van klimaatverandering worden steeds duidelijker en ingrijpender, en die ontwikkeling onderstreept de urgentie van het aanpakken van dit probleem. Toch zijn er nog veel te veel landen die onvoldoende maatregelen hebben genomen om klimaatverandering terug te dringen of tegen te gaan (mitigatie) of om voor aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie) zorg te dragen. Het recht zou in deze kwesties een belangrijke rol kunnen spelen, onder meer door middel van het specificeren van de verantwoordelijkheden en verplichtingen van verschillende actoren, het reguleren van de benodigde actie, en door het bieden van procedures om staten, personen en organisaties die schade lijden als gevolg van klimaatverandering in bepaalde gevallen daarvoor een vergoeding te bieden. Tegelijkertijd is het een feit dat de rechtsvorming op dit terrein traag is. Hoofdelementen van relevant internationaal recht zijn de totstandkoming van het Raamverdrag Klimaatverandering in 1992 (inwerkingtreding in 1994), het Kyoto Protocol in 1997 (inwerkingtreding in 2005) en het Akkoord van Parijs in december 2015 (inwerkingtreding in november 2016). Het Akkoord van Parijs heeft als doelstelling de opwarming van de aarde te beperken tot ruim onder de 2°C vergeleken met de pre-industriële situatie, en te streven naar een beperking tot 1,5°C.1 In Nederland is er – naast het al jaren door de regering gevoerde klimaatbeleid – sinds november 2015 gewerkt aan het formuleren van een Klimaatwet die concrete algemene klimaatdoelstellingen voor de Nederlandse regering zal gaan vastleggen, en een beleidskader en beoordelingsmechanisme zal introduceren. In december 2018 is de Klimaatwet door de Tweede Kamer aangenomen en op het moment van schrijven was deze in behandeling bij de Eerste Kamer.2

Tegen deze achtergrond onderzoeken wij in dit preadvies in hoeverre alternatieve benaderingen van de klimaatproblematiek verdere rechtsvorming en implementatie van relevante normen en maatregelen zouden kunnen bevorderen. Daarbij richten wij ons in het bijzonder op het potentieel van een mensenrechtenbenadering van de klimaatproblematiek, en op het nader invullen van de rol van het bedrijfsleven. Zo’n mensenrechtenbenadering is zowel gerechtvaardigd als nodig vanwege de negatieve effecten op de leefomstandigheden van mensen die klimaatverandering nu al heeft (en in de toekomst nog veel meer zal hebben), en de inperking van de ruimte voor het vervullen van mensenrechten die hierdoor al is, of in de toekomst nog zal, ontstaan. Daarbij kan onder meer gedacht worden aan mensenrechten als het recht op leven, een adequate levensstandaard, gezondheid, voedsel, water, een goed en/of gezond milieu, en het recht op ontwikkeling. Maar ook zaken als het recht op onderwijs en de bescherming van kinderen en andere kwetsbare groepen tegen (seksueel) geweld, uitbuiting en mensenhandel kunnen in het geding komen door bepaalde gevolgen van klimaatverandering zoals overstromingen en natuurrampen. Vanuit die invalshoek, en onder meer ondersteund door breed geformuleerde algemene uitvoeringsverplichtingen die zijn vastgelegd in sommige internationale mensenrechtenverdragen, beargumenteren wij in dit preadvies dat mensenrechten (deels) een juridische grondslag zijn voor verplichte nadere wereldwijde klimaatmaatregelen voor overheden.

Naast de rol van overheden, in verband met de nu toe vooral gevolgde interstatelijke aanpak van klimaatverandering, richt dit preadvies zich ook expliciet op de rol van het bedrijfsleven. Daarbij is het onder meer nodig na te gaan in welke mate het bestaande recht ten aanzien van klimaat – en, in het licht van bovenstaande insteek op de mensenrechtenbenadering, ook het recht ten aanzien van de mensenrechten – van toepassing is op, of anderszins relevant is voor, de rol van bedrijven. Dit creëert vervolgens een mogelijke basis voor het engageren (en eventueel reguleren) van het bedrijfsleven.

Een structurele aanpak van klimaatverandering en de gevolgen daarvan vereisen bij uitstek een mondiale insteek. Dit geldt voor afspraken tussen staten over maatregelen die klimaatverandering moeten tegengaan (zoals in klimaatverdragen), maar ook voor het verduidelijken van de precieze verplichtingen en verantwoordelijkheden van staten, en voor het kader voor samenwerking tussen (internationaal opererende) ondernemingen op het terrein van duurzaamheid. Om deze reden zal ons preadvies zich vooral op het internationale recht en internationale ontwikkelingen richten, en niet op wat er op dit terrein specifiek in Nederland speelt. In drie korte secties schetsen wij eerst, respectievelijk, de relevantie van de klimaatproblematiek in verband met het overkoepelende NJV-thema ‘de actualiteit van territorialiteit en jurisdictie’, de huidige stand van zaken in het internationaal publiekrecht inzake klimaat, en de groeiende wereldwijde trend van door burgers en maatschappelijke organisaties aangespannen klimaatrechtszaken. Die schets onderbouwt de positie dat de tot nu toe gevolgde internationaal juridische aanpak van de klimaatproblematiek ontoereikend is en leidt vervolgens tot de vraag of een mensenrechtenbenadering en meer nadruk op de rol van het bedrijfsleven zinvolle alternatieven zouden kunnen zijn.