Rb. Noord-Nederland, 28-07-2017, nr. LEE 16 / 1907

Bij besluit van 10 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk ingewilligd en zijn 59 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.

Bij besluit van 25 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stukken aan de rechtbank doen toekomen onder de voorwaarde dat alleen de rechtbank hiervan kennis mag nemen.

Bij beslissing van 6 juli 2016 heeft de rechtbank beslist dat de beperking van de kennisneming van de door verweerder met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken gerechtvaardigd is.

Namens eisers is toestemming verleend aan de rechtbank om de stukken te betrekken bij de beoordeling van het beroep.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Daarin is opgenomen dat abusievelijk op de inventarislijst voor een aantal documenten is opgenomen dat er namen zijn gelakt met toepassing van artikel 10, tweede lid, van de Wob. De stukken 4, 10, 19, 22, 24, 29c, 32, 38, 40, 41, 43, 45, 46, en 48 tot en met 48 van de inventarislijst zijn echter geheel openbaar gemaakt.

Bij besluit van 21 december 2016 heeft verweerder een nieuw besluit op bezwaar genomen. Verweerder heeft onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stukken aan de rechtbank doen toekomen onder de voorwaarde dat alleen de rechtbank hiervan kennis mag nemen.

Bij beslissing van 21 april 2017 heeft de rechtbank beslist dat de beperking van de kennisneming van de door verweerder met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken gerechtvaardigd is. Namens eisers is toestemming verleend aan de rechtbank om de stukken te betrekken bij de beoordeling van het beroep.

Eisers hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 mei 2017. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

1. Eisers hebben op 20 mei 2015 een verzoek ingediend op grond van de Wob. In dit verzoek vragen eisers om alle schriftelijke en digitale correspondentie die is opgemaakt tussen alle betrokken partijen van overleggen, afspraken en bijeenkomsten in het kader van de totstandkoming van het windpark N33 in de periode van 1990 tot het moment van het verzoek.

2. Bij besluit van 10 september 2015 is dit verzoek deels ingewilligd en zijn 59 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.

3. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt bij brief van 19 oktober 2015. Bij de

beslissing op bezwaar van 25 maart 2016 zijn de bezwaren deels gegrond verklaard. Verweerder heeft alsnog 67 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.

4. Eisers hebben hiertegen op 3 mei 2016 beroep ingesteld.

5. Bij besluit van 21 december 2016 heeft verweerder een nieuw besluit op bezwaar genomen. De rechtbank merkt het besluit van 21 december 2016 van verweerder aan als een nieuw besluit op bezwaar en zal dat besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede in de beoordeling betrekken.

6. De rechtbank dient allereerst vast te stellen of eisers in hun beroep kunnen worden ontvangen.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, bezwaar te maken alvorens beroep in te stellen.

Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.

De rechtbank stelt vast dat [eisers]

geen Wob-verzoek hebben ingediend, geen bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit van 10 september 2015 en derhalve ook geen adressant zijn van het bestreden besluit, zodat zij reeds om die redenen niet kunnen worden ontvangen in hun beroep. De rechtbank verklaart de beroepen van [eisers] niet-ontvankelijk.

De rechtbank stelt vast dat Stichting Platform Tegenwind N33 en Storm Meeden tezamen het Wob-verzoek hebben ingediend, alsmede bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit. Het beroep gericht tegen het bestreden besluit van 21 december 2016 is eveneens ingediend door Stichting Platform Tegenwind N33 en Storm Meeden. Ter zitting is echter door de gemachtigde van eisers verklaard dat Storm Meeden alle activiteiten heeft opgeheven en het beroep niet langer handhaaft.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep zoals ingesteld door Stichting Platform Tegenwind N33 kan worden ontvangen en stelt vast dat enkel dit beroep thans wordt gehandhaafd.

7. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder het verzoek om informatie van eiseres (gedeeltelijk) mocht afwijzen. Ter zitting is namens de gemachtigde van eiseres verklaard dat eiseres enkel uitspraak wil op grond van hetgeen ter zitting is aangevoerd, waaronder hetgeen is vermeld in haar pleitnota, en hetgeen door haar is verwoord in de (aanvullende) gronden van 13 april 2017 en 1 mei 2017 gericht tegen het besluit van 21 december 2016. De rechtbank zal zich bij haar beoordeling dan ook beperken tot deze gronden.

8. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Op grond van het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

9. Bij het thans bestreden besluit van 21 december 2016 heeft verweerder wederom stukken overgelegd aan eiseres. Verweerder legt volgens de daarbij gevoegde inventarislijst in totaal de documenten met nummers 1 tot en met 116 over. Het gebied van Windpark N33 is aangewezen voor grootschalige windenergie. Eiseres stelt zich op het standpunt dat niet openbaar zijn gemaakt de stukken ter precieze, doeltreffende onderbouwing van de locaties waar het windpark nu doorgang vindt. En niet openbaar zijn de stukken ter afwijzing van de andere locaties waar (alternatieve) ontwikkelaars ongemotiveerd niet bij de open mededinging zijn betrokken, hoewel zij zich uitdrukkelijk tijdig kenbaar hebben gemaakt. Het Wob-verzoek ziet volgens eiseres op de criteria op basis waarvan de te vergelijken locaties zijn gekozen en de knelpunten daarbij althans welke alternatieve gebieden bij deze afweging zijn betrokken. Eiseres heeft een zwaarwegend belang bij openbaarmaking van deze stukken, zodat op het verzoek met grote zorgvuldigheid diende te worden beslist.

De rechtbank stelt voorop dat het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. Het komt iedere burger in gelijke mate toe en daarom kan ten aanzien van de openbaarheid geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de bedoeling of belangen van de verzoeker. Bij de te verrichten belangenafweging worden dan ook betrokken het algemene belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker. Een persoonlijk belang is op grond van Wob dus niet relevant (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 11 februari 2009, ECLI:NL:RVS: 2009:BH2566). Voorts volgt uit vaste jurisprudentie van de ABRvS (bijvoorbeeld de uitspraak van 17 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL4132) dat de Wob het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming als een op zichzelf staand belang vooronderstelt en dat het gewicht van dit belang niet afhankelijk is van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben. Dit betekent dat voor zover eiseres heeft beoogd te betogen dat de documenten betrekking hebben op een zodanig belangrijk onderwerp dat verweerder, daar waar bij het toepassen van de afwijzingsgronden een belangenafweging dient plaats te vinden, aan het belang van openbaarheid een groter gewicht moet toekennen, niet slaagt.

10. Het beroep van eiseres richt zich expliciet op de weigering om openbaarmaking van de producties 7B en 9A. Dit betreffen de conceptnotities Reikwijdte en detail windpark N33. Het gaat eiseres in het kader van het Wob-verzoek met name om de daarin opgenomen criteria en locatiekeuze. Eiseres meent dat verweerder ten onrechte de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing heeft geacht. De betreffende concepten zijn opgemaakt en vervolgens verzonden voor advies, waardoor zij niet zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad in de zin van artikel 1 van de Wob. De verzending naar verschillende partijen waaronder [adviesbureaus] heeft het karakter van advisering, waardoor het interne karakter vervalt. De rapporten zijn verzonden teneinde informatie en advies te krijgen van de betrokken instanties met behulp waarvan tot een volwaardige Notitie Reikwijdte en Detail gekomen kon worden. Een dergelijk document kan niet worden aangemerkt als intern beraad, maar moet aangemerkt worden als vooroverleg. Eiseres heeft in haar aanvullend beroepschrift gewezen op de uitspraak van de AbRS van 8 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV1271, waarin het volgende is overwogen over intern beraad en concept-rapporten:

‘Appellant heeft ter zitting van de Afdeling bevestigd dat Enci de concept-rapporten heeft opgesteld en met appellant heeft besproken teneinde informatie en advies te krijgen met behulp waarvan Enci tot een volwaardig milieu-effectrapport kon komen. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen is in deze situatie geen sprake van uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan teneinde dat in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid, maar van vooroverleg ten behoeve van Enci, gericht op de totstandkoming en indiening door Enci van een in de wet geregeld stuk. Daargelaten of in dit verband enige betekenis toekomt aan het bepaalde in artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, deelt de Afdeling de conclusie van de rechtbank dat tegen deze achtergrond bezien de concept-rapporten niet kunnen worden aangemerkt als te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 11 van de Wob. De vraag of de stukken persoonlijke beleidsopvattingen bevatten kan de Afdeling verder buiten beschouwing laten.’

Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob wordt verstaan onder “intern beraad”: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt verstaan onder “persoonlijke beleidsopvatting”: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

De rechtbank is van oordeel dat ook door de bestuursorganen aangestuurde en voor een project ingeschakelde derden als deelnemers aan het interne beraad kunnen worden gekwalificeerd. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 22 mei 2013 in zaak nr. 201108747/1/A3) en de memorie van toelichting bij de Wob, waarin voormelde definitie van intern beraad als volgt is toegelicht:

‘Het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld. Van intern beraad kan dan ook sprake zijn wanneer externe personen of organen bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven en/of de afronding van het beraad binnen het overheidsorgaan worden betrokken. Een dergelijke betrokkenheid doet het interne karakter van het beraad evenwel vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg in plaats van beraad moet worden toegekend (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 13-14).’

Na bestudering van de onder toepassing van 8:29 van de Awb overgelegde stukken is de rechtbank van oordeel dat de documenten met nr. 7B en 9A concepten van reeds gepubliceerde rapporten betreffen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze concepten opgemaakt voor intern beraad en moet aan dit beraad niet het karakter van advisering of gestructureerd overleg worden toegekend, ondanks het gegeven dat [het adviesbureau] de auteur is van de conceptnotities Reikwijdte en detail. Naar het oordeel van de rechtbank moet worden vastgesteld dat de opsteller van het document de bedoeling heeft gehad dat dit zou dienen voor, en is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Gelet op de vaste jurisprudentie van de Afdeling geldt dit dus ook voor documenten die met dezelfde bedoeling zijn opgesteld maar afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren. Het interne karakter van het beraad komt echter te vervallen, wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. De rechtbank oordeelt in dit geval dat de concepten zijn opgemaakt met het oog op oordeelsvorming door verweerder over het project Windpark N33. De geraadpleegde externe organisaties worden niet bij elk project gevraagd om advies. Evenmin is gebleken dat het hier adviezen van externen betreft die een eigen belang hebben bij een bepaalde uitkomst van de beleidsvorming. De adviezen van de externe organisaties hebben daarom niet het karakter van gestructureerd overleg. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze concepten opgesteld ten behoeve van intern beraad.

Eiseres meent tevens dat concepten die zijn opgemaakt en die vervolgens verzonden zijn voor advies, niet zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling, ECLI:RVS:1986: AM9286. Hierin is het volgende overwogen: “Naar het oordeel van de Afdeling kan niet worden staande gehouden dat een voorontwerp van een voorstel van wet, indien dit, zoals in het onderhavige geval, de kring van de voorbereidende ambtelijke diensten heeft verlaten en vervolgens door het desbetreffende overheidsorgaan, als een afgerond geheel, is toegezonden aan een adviesorgaan als de Onderwijsraad, zijnde een vast college van advies en bijstand van de regering, als bedoeld in art. 79 Gr.w, nog als concept in de zin als in de nota van toelichting bedoeld kan worden beschouwd, dat is bestemd voor verzending aan de Tweede Kamer der St.-Gen.

Te dezen is veeleer sprake van het resultaat van voorlopig afgerond departementaal overleg, bestemd om eerst een fase van externe advisering te doorlopen. Eerst daarna zal, mogelijk, het uiteindelijke voorstel, bestemd om naar de Tweede Kamer der St.-Gen. te worden gezonden, worden opgesteld.”

Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een dergelijk adviestraject waarbij er sprake is van de verzending van een rapport of notitie aan een bestuurlijk adviesorgaan in het kader van externe advisering, zodat deze grond evenmin kan slagen. Het enkele feit dat er sprake is van verzenden van de concepten tussen de bij het beraad betrokken derden en het bestuursorgaan maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat er geen sprake meer kan zijn van een intern beraad.

Ten aanzien van de vraag in hoeverre er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen overweegt de rechtbank als volgt. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen “brainstormen” zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vorming van het beleid de betrokkenen in vrijheid van gedachten en opvattingen kunnen uiten. Ook opvattingen van hen die van buiten de sfeer van intern beraad zijn betrokken vinden ingevolge deze bepaling de vorenbedoelde bescherming (Tweede Kamer 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 14). Zoals de ABRvS onder meer in de uitspraak van 13 mei 1985 (gepubliceerd in AB 1986/497) heeft overwogen ziet het begrip “persoonlijke beleidsopvatting” niet alleen op een situatie waarbij sprake is van opvattingen van een persoon, maar ook op een geval waarbij in een document meningen van verschillende ambtenaren zijn weergegeven.

In de uitspraak van 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5699, heeft de AbRS het volgende overwogen over de vraag in hoeverre concepten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten: ‘Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.”

Daar waar het concept van het eindrapport afwijkt is naar het oordeel van de rechtbank sprake van persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank is van oordeel dat daar waar de concepten afwijken van de openbaargemaakte definitieve documenten openbaarmaking op grond van artikel 11 van de Wob terecht is geweigerd.

11. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat hoewel de Wet open overheid (Woo) nog niet in werking is getreden, wel al rekening met deze wet moet worden gehouden. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen juridische grondslag voor het standpunt van eiseres dat in deze procedure de Wob uitgelegd moet worden conform de nog niet in werking getreden Woo. Deze beroepsgrond kan niet slagen.

12. Eiseres is van mening dat ten onrechte is geweigerd de bijlagen bij de mail van het ministerie van buitenlandse zaken openbaar te maken. Dit betreft de reactie op de zienswijzen, productie 9D, en de vaststelling definitieve notitie Reikwijdte en Detail Windpark N33, productie 9E.

Na bestudering van de onder toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken is de rechtbank van oordeel dat ten aanzien van de documenten met nr. 9D en 9E verweerder terecht openbaarmaking heeft geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Naar het oordeel van de rechtbank betreffen dit persoonlijke beleidsopvattingen opgesteld ten behoeve van intern beraad. Daar waar het concept van de definitieve reactie zienswijzen afwijkt, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van persoonlijke beleidsopvattingen.

13. Eiseres stelt dat er stukken missen en verzoekt om het openbaar maken van de gehanteerde verdeelsleutel en de transparante en ondubbelzinnige duidelijke beoordelingen die in dit tenderproces bepalend waren, waardoor de keuze op de huidige initiatiefnemers is gevallen. Specifieker noemt eiseres:

- Stukken die zien op het openstellen van de mededinging voor de schaarse publieke rechten, respectievelijk de vergunningen c.q. SDE + subsidie;

- Stukken die zien op een duidelijke, precieze, ondubbelzinnige en adequaat bekendgemaakte verdeelsleutel van uitgifte van deze vergunningen en SDE + subsidie, met betrekking tot realisatie van wind op land in Nederland c.q. Groningen c.q. afzonderlijke gemeentes

- Stukken ter precieze, doeltreffende onderbouwing van de locaties waar het windpark nu doorgang vindt en de stukken ter afwijzing van andere locaties waar (alternatieve) ontwikkelaars ongemotiveerd niet bij open mededinging betrokken zijn, hoewel zij zich wel uitdrukkelijk kenbaar hebben gemaakt.

Naar het oordeel van de rechtbank moet bovenstaand verzoek aangemerkt worden als een nieuw Wob-verzoek. Hoewel eiseres heeft betoogd dat het verzoek om deze specifieke stukken geacht moet worden te vallen onder het Wob-verzoek van 20 mei 2015, is de rechtbank van oordeel dat een dergelijk specifiek verzoek in het kader van onder andere het tenderproces niet geschaard kan worden onder de in het verzoek van 20 mei 2015 gegeven omschrijving van het verzoek. Naar het oordeel van de rechtbank betreft dit een uitbreiding van het oorspronkelijk Wob-verzoek. Dit betekent dat hetgeen in dit kader is aangevoerd buiten de omvang van het geding valt en verweerder afzonderlijk dient te beslissen op dit verzoek.

14. Ten slotte heeft eiseres aangevoerd dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. De genoemde link naar de brief van GS van 5 maart 2014, nr. 2014-09913/10, RS, betreffende verdiepingsslag Windpark N33 zou ongeldig zijn. Daarnaast zijn de documenten 1, 21c, 21d en 27a onleesbaar afgedrukt.

De rechtbank stelt vast dat de betreffende brief van GS openbaar is gemaakt en te raadplegen is via de daarvoor aangewezen website. Daarnaast zijn ter zitting door verweerder opnieuw kopieën van de documenten 1, 21c, 21d en 27a overhandigd aan eiseres in een meer leesbare vorm. Gelet op het grote aantal overgelegde stukken is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van onzorgvuldig handelen van verweerder, doordat vier kopieën van documenten niet goed leesbaar zouden zijn.

15. Het beroep van Stichting Platform Tegenwind N33 is ongegrond.

16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart:

- de beroepen van [eisers]

niet-ontvankelijk;

- het beroep van Stichting Platform Tegenwind N33 ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzitter, en mr. E.M. Visser en

mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. H.E. Melissen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.