3.6.3.4 De periode 1986-2008

Tot 1986 werd er niet veel gecompenseerd op grond van art. 49 WRO. Een daadwerkelijke schadetoekenning op grond van art. 49 WRO was eerder een uitzondering. Een belangrijke reden daarvoor was dat op grond van de wettekst uitsluitend schade kon worden vergoed die geleden was als gevolg van de ‘bepalingen van een bestemmingsplan’. Dikwijls manifesteerde de schade zich echter niet rechtstreeks door de bepalingen van een bestemmingsplan, maar door andere – ruimtelijk relevante – besluitvorming. Vanuit de rechtspraak,1 de literatuur 2 en het parlement3 kwamen steeds meer kritische geluiden. In de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp tot wijziging van – nota bene – de onteigeningswet gaf ook de regering zich rekenschap van de beperkte praktijkwerking van art. 49 WRO en gelastte een nadere studie. 4

Het product van die nadere studie kwam er in augustus 1983 met het rapport van de commissie-Samkalden. Wat volgde was een impuls vanuit de RARO, het adviesorgaan dat de regering over het uitgebrachte rapport adviseerde,5 en een doortastend optreden van de VVD.6 Tweede Kamerlid Jan te Veldhuis diende, naar aanleiding van het rapport commissie-Samkalden, een amendement in tot wijziging van art. 49 WRO.7 Zijn amendement is zo sterk op inhoud als zij fraai is in haar bewoordingen:

Het amendement werd aangenomen en art. 49 WRO is vervolgens ingrijpend veranderd. De belangrijkste verandering was dat er voortaan meerdere (limitatieve) schadeoorzaken waren die aanleiding konden zijn voor planschade. Onder invloed van de wetswijziging was er al snel een toenemende trend van planschadeverzoeken én honoreringen daarvan zichtbaar.9 De wetswijziging vereiste overigens geen ingrijpende veranderingen met betrekking tot de procedurele kant van de gemeentelijke schadevergoedingspraktijk. In de NIROV-modelprocedureverordening waren er over tijd dan ook geen noemenswaardige veranderingen zichtbaar.10 Zo ook niet in de op het model gebaseerde gemeentelijke procedureverordeningen. Nog steeds bestond er een grote variëteit aan procedurevoorschriften. 11Het was conform art. 49 WRO ook nog steeds aan de gemeenteraad om te bepalen hoe zij omging met een planschadeverzoek. Met name de samenstelling van de schadebeoordelingscommissie bleef een gekleurd palet. Alleen al in een door mij verrichte steekproef werd door zes gemeenten de SAOZ als vaste adviseur aangemerkt.12 In vier gemeenten bepaalde de verordening dat het college van burgermeester en wethouders ‘een adviseur’ dienden aan te wijzen. 13In bijvoorbeeld de gemeente Stadskanaal was het ook het college dat besliste, maar zij diende zulks ‘per zaak’ te doen. De gemeente Zederik sprak ook van ‘een adviseur’, maar deze diende dan weer door de gemeenteraad benoemd te worden in plaats van door het college. De gemeenten Amsterdam en Leeuwarden stipuleerden dat de schadebeoordelingscommissie uit drie leden bestond die steeds voor een periode van drie jaar werden benoemd. En de gemeente Heerlen, tenslotte, verlangde van het college dat het een offerteaanvraag deed bij meerdere schadebeoordelingscommissies en naar aanleiding daarvan met een commissie in zee ging.

De wetswijziging van art. 49 WRO mocht dan weliswaar strictu sensu geen verandering teweeg hebben gebracht, op de bestuursrechtelijke achtergrond speelde toch het nodige dat van invloed was op de gemeentelijk planschadepraktijk. Zo was de doctrine steeds kritischer op de Kroon als beroepsinstantie 14 met toenmalig EHRM-President G.J. Wiarda op de voorgrond van dit debat. 15Ook de Tweede Kamer werd kritischer. Met name de CDA-fractie had vragen over de rechtmatigheid van het Kroonberoep. 16In het verlengde daarvan kwam de commissie-Samkalden met een voorstel tot een wijziging van de beroepsinstantie. Een onafhankelijke administratieve rechter, de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, zou de beroepsinstantie moeten zijn. 17De regering meende aanvankelijk nog dat het ‘wel goed’ zat met het Kroonberoep. 18Later voelde zij de grond onder de voeten toch wel erg warm worden en hield verdere inhoudelijke discussies bewust af met verwijzing naar een reeds aanhangige zaak in Straatsburg die voor verduidelijking moest zorgen. 19De wijzing van dat arrest zal de regering niet hebben behaagd; het EHRM riep het Kroonberoep een definitieve halt toe. In het arrest Benthem-Staat20 oordeelde hij dat het niet langer toegestaan was dat de Kroon het laatste woord had over geschillen tussen burger en bestuur. Met een verwijzing naar art. 6 EVRM kon immers niet worden gezegd dat de Kroon, als onderdeel van de uitvoerende macht, een onpartijdig en onafhankelijk gerecht was.21 Het Kroonberoep bevond zich al langer in de ‘gevarenzone’ van art. 6 EVRM.22 Met het Benthem-arrest kwam er een einde aan een lange periode Kroonjurisprudentie.23

Nu afstand was genomen van het Kroonberoep moest er worden voorzien in een nieuwe beroepsinstantie. Deze kwam er eerst met de Tijdelijke wet Kroongeschillen (TwK).24 Krachtens die wet werd de (voormalige) Afdeling Geschillen van Bestuur van de Raad van State tot zelfstandige rechter gepromoveerd. Later werd definitief voorzien in een nieuwe beroepsinstantie met de inwerkingtreding van de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie.25 De bestuursrechtspraak werd daarmee binnen de ‘gewone’ rechterlijke macht gebracht. Thans wordt ex art. 8:1 Awb ‘gewoon’ beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank, sector bestuursrecht. Het hoger beroep is nog steeds verdeeld over diverse instanties, maar in het kader van dit onderzoek is met name de gang naar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van belang.

Op de achtergrond werkte ook de invoering van de Awb door in de gemeentelijke planschadepraktijk. Dat is ook wel logisch. De Awb-wortels groeien door alle bijzondere delen van het bestuursrecht. De gemeentelijke procedureverordeningen en de werkwijze van de schadebeoordelingscommissies dienden in overeenstemming te worden gebracht met de Awb, in het bijzonder met de algemene besluitvormingsregels van de Hoofdstukken 3 en 4 26 en het bestuursprocesrecht van de Hoofdstukken 6 t/m 8.