4.3.1 Algemeen

De Europese subsidieregelgeving bestaat als gezegd niet alleen uit Europese verordeningen, maar ook uit besluiten. Ingevolge artikel 288 VWEU is een besluit verbindend in á zijn onderdelen. Indien de adressaten worden vermeld, is het besluit alleen voor hen verbindend. Er bestaan dus geadresseerde en niet-geadresseerde besluiten. Het rechtskarakter van een Europees besluit verschilt van dat van een Europese verordening. Voor Europese besluiten geldt immers niet dat zij rechtstreeks toepasselijk zijn in de lidstaat. Bovendien kent artikel 288 VWEU niet het onderscheid tussen geadresseerde en niet-geadresseerde Europese verordeningen. Vandaar dat op het rechtskarakter van het Europese besluit afzonderlijk in de onderhavige paragraaf wordt ingegaan.

De Europese subsidieregelgeving die in dit onderzoek aan de orde komt, is vastgesteld voordat het Verdrag van Lissabon in werking is getreden. Deze subsidieregelgeving is derhalve op grond van het oude EG-verdrag vastgesteld. Ingevolge artikel 249 EG-verdrag was het wat de bindende instrumenten betreft mogelijk verordeningen, richtlijnen en beschikkingen vast te stellen. Daarnaast werden in de praktijk ook 'sui generis' besluiten vastgesteld.1 Het gaat hierbij om besluiten van algemene strekking die geen geadresseerde kennen; zij hebben dus een ander karakter dan beschikkingen in de zin van artikel 249 EG-verdrag.2 Een beschikking betreft immers een besluit voor het individuele en concrete geval en kent wel een geadresseerde. De besluiten 'sui generis' nemen een belangrijke plaats in; zij zijn talrijker dan richtlijnen.3 Ook op het terrein van de Europese subsidies zijn besluiten 'sui generis' vastgesteld.4

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is in de Nederlandse versie van artikel 288 VWEU de term 'beschikking' vervangen door de term 'besluit'. Ook de definitie van het Europese besluitbegrip is veranderd. Ingevolge de in artikel 249 neergelegde definitie was een besluit alleen verbindend in á haar onderdelen voor degenen tot wie zij uitdrukkelijk is gericht. Er werd derhalve van uitgegaan dat een beschikking altijd (een) geadresseerde(n) kent. De voormelde besluiten 'sui generis' kennen echter geen geadresseerde. De wijziging van de definitie in artikel 288 VWEU heeft tot gevolg dat niet alleen de beschikking onder dit begrip valt, maar ook de voormelde besluiten 'sui generis'.5 De huidige definitie neergelegd in artikel 288 VWEU doet dan ook meer recht aan de juridische werkelijkheid, nu zij erkent dat Europese besluiten 'sui generis' mogelijk zijn.

In deze paragraaf zal echter van de definitie van artikel 249 EG-verdrag worden uitgegaan om de eenvoudige reden dat bij de opstelling van de in deze paragraaf te bespreken besluiten deze definitie van toepassing was. Alleen waar relevant zal op de nieuwe verdragsbepaling inzake het besluit worden ingegaan. Wel zal in deze paragraaf, net als in het huidige artikel 288 VWEU, het meer algemene begrip 'besluit' in plaats van 'beschikking' worden gebruikt. Ook voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werden naast de beschikking besluiten 'sui generis' genomen.6 Door het gebruik van het overkoepelende begrip besluit zijn daaronder zowel de beschikking als het besluit 'sui generis' te vatten.

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk reeds aangekondigd is de centrale vraag in deze paragraaf in hoeverre het voor de uitvoering van Europese besluiten noodzakelijk is om nationaal recht toe te passen. Daarbij kan het gaan om de vaststelling van nieuwe uitvoeringsregelgeving c.q. uitvoeringsmaatregelen, maar ook om het terugvallen op bestaand nationaal recht of het aanpassen daarvan. Deze vraag moet worden beantwoord om te kunnen beoordelen in hoeverre nationale regels ter uitvoering van de Europese besluiten moeten worden vastgesteld, in hoeverre ruimte bestaat voor toepassing van bestaand nationaal recht, dan wel in hoeverre het nationale recht op de uitvoering van de Europese besluiten moet worden aangepast. Als toepassing van het nationale recht niet nodig is, komen deze vragen in het geheel niet aan de orde.

Een tweede samenhangende vraag is wat er moet gebeuren indien het vastgestelde of bestaande nationale recht niet voldoet om de in de Europese subsidiebesluiten neergelegde verplichtingen te effectueren.

Voordat voormelde vragen kunnen worden beantwoord wordt in paragraaf 4.3.2 eerst bezien welke besluiten in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving zijn te onderscheiden. In paragraaf 4.3.3 wordt vervolgens besproken in hoeverre voor de uitvoering van Europese besluiten toepassing van het nationale recht noodzakelijk is en in hoeverre zij kunnen dienen als bevoegdheidsgrondslag. De twee vragen die in dit hoofdstuk centraal staan, worden dus gezamenlijk behandeld. Zoals uit het verloop van deze paragraaf zal blijken, hangen beide vragen wat betreft de Europese besluiten dusdanig samen dat het weinig zinvol is ze apart te bespreken.