4.2 Het Centraal Planbureau

Een eerste instantie die een belangrijke rol speelt bij het Nederlandse budgetrecht, is het Centraal Planbureau (hierna: CPB). Het CPB is formeel opgericht bij wet van 21 april 1947.1 Het voorstel hiertoe werd echter al op 25 maart 1946 ingediend en op dat moment was het bureau zelfs al ongeveer zes maanden operationeel via oprichting bij besluit in 1945, met als oorspronkelijke naam ‘Centraal Planbureau i.o. (in oprichting)’.2 Dat de wettelijke basis pas ruim anderhalf jaar later, in 1947, tot stand kwam, had vooral te maken met de discussie die in deze periode plaatsvond over de gewenste mate van overheidsingrijpen in de economie.3

Gedurende de economische crisis van de jaren dertig van de vorige eeuw was er steeds meer sympathie ontstaan voor het idee van planmatig overheidsingrijpen in de economie en werden de nadelen van het economisch liberalisme steeds zichtbaarder. Gelet op onder meer het communisme en de geplande economie in de voormalige Sovjet-Unie en op de minder vergaande Amerikaanse New Deal van president Roosevelt, leefde ook in Nederland steeds meer het idee dat overheidsingrijpen tot economisch herstel zou kunnen leiden. In dit kader kwamen deskundigen in 1935 op eigen initiatief met het zogeheten Plan van de Arbeid, waarin uiteen werd gezet hoe op sociaaldemocratische wijze conjunctuurpolitiek kon worden bedreven. Ook werden hierin voorstellen gedaan voor de oprichting van een planningsbureau en een economische raad.4 Hoewel dit plan niet direct enthousiast werd ontvangen, zorgden de oorlogsjaren daarna ervoor dat de neuzen steeds meer dezelfde kant op kwamen te staan. Na de bevrijding werd vervolgens een herstelprogramma aangekondigd, waarvoor een algemeen sociaaleconomisch financieel plan de grondslag moest vormen. Een wetenschappelijk planbureau moest hiervoor een ontwerp maken en zo werd overeenstemming bereikt over het idee van een planningsbureau. Het besluit tot instelling van het ‘Centraal Planbureau i.o.’ volgde en de latere Nobelprijswinnaar voor de Economie Jan Tinbergen werd de eerste directeur.

Ondanks dit besluit bleken de meningen bij de behandeling van het wetsvoorstel tot vaststelling van een Centraal Economisch Plan en oprichting van het CPB nog sterk verdeeld over de mate waarin de economie door de overheid gestuurd moest worden. Moest het planbureau nadrukkelijk voorkeuren gaan aangeven voor gewenst beleid of zou het zich moeten beperken tot het doorrekenen van de effecten van door de politiek vastgestelde maatregelen? En zou er ook een rol zijn weggelegd voor een planbureau in opgaande conjunctuur of bleef de taak beperkt tot het herstelprogramma? De memorie van antwoord benadrukte in dit kader dat het planbureau uitsluitend een technisch hulpmiddel voor het beleid van de regering zou vormen, dat ook in welvarende tijden nuttig zou zijn.5 De Kamerleden bleken gerustgesteld en het voorstel werd aangenomen door Tweede en Eerste Kamer.

In de wet, die sindsdien slechts enkele kleine wijzigingen heeft ondergaan, werd het CPB ingesteld en onder de verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken geplaatst.6 De taak van het CPB is omschreven als:

Ondanks deze taakomschrijving bleef er in de praktijk nog enige tijd onduidelijkheid bestaan over de precieze rol van het CPB. Politici bleken niet direct te zitten wachten op nog een bureau dat zich met het beleid wilde bemoeien.8 Van de informatie die het CPB aanleverde, werd dan ook in sommige gevallen weinig tot geen gebruik gemaakt.9 Zo zei Tinbergen over deze periode: ‘Wij hadden ons voorgesteld, dat al die betrokkenen bij ons naar onze mening zouden komen vragen over bepaalde regeringsvoornemens, maar dat gebeurde erg weinig.’10

Na verloop van tijd kwam er echter meer waardering voor het werk van het CPB en nam de betrokkenheid van het planbureau bij de totstandkoming van beleid toe.11 Dit had onder andere te maken met het feit dat het CPB de werkzaamheden steeds meer liet aansluiten bij de behoeftes uit de praktijk. Hierdoor groeide niet alleen de bereidwilligheid van andere partijen om het CPB bij zaken te betrekken, maar werden ook de werkzaamheden van het bureau zelf uitgebreid. Zo leverde het CPB al vrij snel na de oprichting ondersteuning aan het ministerie van Financiën bij het samenstellen van de Miljoenennota.12 Daarnaast werd het Centraal Economisch Plan niet zozeer ingekleed als een centraal plan voor de economie, zoals de naam suggereert, maar kreeg het rond 1955 vaste vorm als overzicht van de actuele stand van de economie en als schets van de vooruitzichten voor het komende jaar.13 In deze hoedanigheid verschijnt het nog ieder jaar rond maart. Het CPB besloot daarnaast ook gedurende het jaar een stand van de economie te presenteren, zowel per kwartaal als in september via de zogeheten Macro-Economische Verkenning. Er kwamen verder onderzoeken naar grote maatschappelijke projecten, zoals het Deltaplan en de Betuwelijn, en analyses over specifieke deelgebieden als energie, onderwijs, zorg of vergrijzing.14 Tot slot ging het CPB ook onderzoek doen naar ramingen op lange en middellange termijn.15

Met name de middellange termijnverkenningen zijn in de loop der jaren een belangrijke rol gaan spelen bij de verkiezingen en bij kabinetsformaties.16 Zo presenteert het CPB tegenwoordig een middellange termijnverkenning voor de komende vier jaren aan het begin van elke verkiezingscyclus. Deze verkenning vormt vervolgens voor politieke partijen het uitgangspunt voor het opstellen van verkiezingsprogramma’s en voor coalitieonderhandelingen na de verkiezingen. Het CPB rekent verder sinds 1986 de verkiezingsprogramma’s op verzoek van politieke partijen door, waardoor voor kiezers duidelijker wordt tot welke gevolgen deze programma’s zullen leiden.17 De doorrekening van verkiezingsprogramma’s door een onafhankelijk instituut is uniek in de wereld.18 Wel kondigde het CPB in 2013 aan voortaan beperkingen te stellen aan het doorrekenen van verkiezingsprogramma’s, om de werkwijze behapbaar te houden.19 Na de verkiezingen onderhoudt het CPB warme contacten met de aangestelde informateur, op wiens verzoek beleidsvoorstellen worden doorgerekend.20 Ook het uiteindelijke regeerakkoord en eventuele aanpassingen gedurende de regeerperiode worden in de praktijk door het CPB aan een analyse onderworpen.21

Hoewel de wet die het CPB opricht dus slechts spreekt van het voorbereiden van een Centraal Economisch Plan, blijkt uit het bovenstaande dat de verzameling van werkzaamheden van het CPB door de jaren heen een grote vlucht heeft genomen. Het CPB heeft daarbij een belangrijke rol verworven tijdens de verkiezingen, gedurende de formatieperiode en bij de uitwerking van het door de politiek gekozen beleid. Politieke partijen benaderen het CPB hierbij meestal als een onafhankelijke scheidsrechter, die uitsluitsel kan geven over de effecten van beleidsopties. De prognoses van het CPB drukken zo in de praktijk een zware stempel op de opstelling van een begroting. Met name in economisch slechte omstandigheden is een kabinet voor de vraag of er bezuinigd moet worden en zo ja, met welke bedragen, aangewezen op de cijfers die het CPB over de stand van de economie bekend maakt. Bovendien is, naar aanleiding van Europese afspraken, inmiddels in de Wet HOF vastgelegd dat de begroting gebaseerd moet zijn op de onafhankelijke ramingen van het CPB.22 Ook tegenbegrotingen van oppositiepartijen worden zonder doorrekening van het CPB nauwelijks serieus genomen.

De recente geschiedenis bevestigt dit beeld van het belang van het CPB bij het opstellen van de begroting.23 Zo kondigden de regeringspartijen VVD en CDA samen met gedoogpartner PVV half februari 2012 aan dat zij in maart drie weken lang in het Catshuis, de ambtswoning van de minister-president, zouden gaan onderhandelen over nieuwe bezuinigingen voor de begroting van 2013, zoals ook in het vorige hoofdstuk al kort aan de orde kwam.24 Dit bleek nodig vanwege tegenvallende economische ontwikkelingen. Hoeveel er bezuinigd zou moeten worden, wilden de drie partijen nog niet kwijt. Op 1 maart 2012 presenteerde het CPB vervolgens conceptcijfers voor het Centraal Economisch Plan van 2012.25 Hierbij kondigde het CPB aan dat het begrotingstekort bij ongewijzigd beleid in 2013 zou oplopen tot 4,5 procent. Op basis hiervan diende het kabinet minimaal 9 miljard tot maximaal 16 miljard euro te bezuinigen om het begrotingstekort terug te dringen tot 3 procent. Het zogeheten Catshuisoverleg begon op 5 maart 2012 op basis van deze uitgangspunten en de VVD, het CDA en de PVV werden het in beginsel eens over een bezuinigingspakket van 14,2 miljard.26 Hoewel het CPB nog een ruime marge aanhield, lijkt de hoogte van dit bedrag vrijwel geheel te kunnen worden toegeschreven aan het CPB. Ook het zogenoemde Lenteakkoord, dat vijf politieke partijen sloten nadat het Catshuisoverleg mislukte en het kabinet-Rutte I ontslag had aangeboden aan de koningin, hield deze orde van grootte aan en kwam op een pakket ter waarde van 12,4 miljard euro aan zogeheten saldoverbeterende maatregelen in 2013.27 Overigens mislukte het Catshuisoverleg tussen de VVD, het CDA en de PVV nadat het CPB met een analyse kwam van de gevolgen van de afgesproken maatregelen voor de koopkracht.28 Die resultaten bleken voor de PVV onacceptabel.29

Dit voorbeeld ondersteunt het belang van het CPB voor het economische beleid in Nederland. Bij het opstellen van begrotingen wordt uitgegaan van de berekeningen van dit bureau, zowel met betrekking tot de grondslagen van een begroting als wat betreft de effecten van het gekozen beleid. De CPB-ramingen zijn op deze wijze door de jaren heen een directe rol gaan spelen bij de vaststelling van de uitgangspunten van het beleid.30

Tegelijkertijd heeft dit ook tot kritiek geleid.31 Zowel de rekenmodellen die door het CPB gehanteerd worden als de focus van het CPB op exacte cijfers leidden de afgelopen jaren tot onvrede. GroenLinks-Tweede Kamerlid Rik Grashoff waarschuwde bijvoorbeeld voor de ‘modelmatige werkelijkheid’ die het CPB schetst en die volgens hem niet leidend moet zijn bij het opstellen van beleid.32 Een kentering in de positie en rol van het CPB lijkt dan ook zichtbaar.33 Zo kondigde minister van Financiën Dijsselbloem al in juni 2013 aan dat het kabinet maximaal zes miljard euro zou gaan bezuinigen in 2014, ongeacht het feit dat er in augustus 2013 recentere cijfers over de stand van de economie beschikbaar zouden komen.34 Toen het CPB vervolgens in augustus 2013 met nieuwe cijfers kwam, die negatief waren over de ontwikkeling van de economie, hield het kabinet vast aan het vooraf afgesproken bedrag.35 In dit voorbeeld trok het kabinet zich dus weinig aan van de meest recente cijfers van het CPB. In dit geval zal hebben meegespeeld dat de Europese Commissie het kabinet al had aanbevolen om voor zes miljard euro te gaan bezuinigen.36 Mede gelet op deze rol van de EU bij het begrotingsproces, waar in het tweede deel nader op in zal worden gegaan, is het interessant om te zien hoe de positie van het CPB zich in de toekomst zal ontwikkelen.

Wel klonk in de kritiek op het CPB vaak de boodschap door dat het bureau als instituut niet ter discussie staat.37 De rol van het CPB als onafhankelijke scheidsrechter wordt gewaardeerd, alleen is de betekenis van de doorrekeningen volgens sommigen te groot geworden. Overigens kun je je afvragen in hoeverre dit aan het CPB zelf te wijten is, aangezien politici bepalen wat er met de verstrekte gegevens van het CPB gebeurt. De prognoses van het CPB zijn dan ook weliswaar tot op heden van groot belang geweest bij het vaststellen van beleid, maar dat betekent niet dat het CPB ook een stempel drukt op de inhoud van het beleid. Het CPB doet niet aan beleidsbepaling, maar aan weging en doorrekening van beleidsopties.38 Dit bleek onder meer toen voormalig directeur van het CPB Coen Teulings op 27 februari 2012 in een opinieartikel in dagblad de Financial Times aankondigde dat Nederland zou moeten afzien van extra bezuinigingen.39 Slechts enkele dagen later verschenen de conceptcijfers voor het Centraal Economisch Plan van 2012 die, zoals hierboven vermeld, de basis vormden voor de latere bezuinigingen. Dit voorbeeld bevestigt de beperkte rol van het CPB bij de bepaling van de inhoud van het beleid, aangezien de regering en de Staten-Generaal de mening van de directeur van het CPB naast zich neer legden en zichzelf juist een flinke bezuinigingstaakstelling oplegden, op basis van de cijfers van het CPB. Het CPB rekent beleidsopties door en komt met prognoses, maar speelt als instituut geen rol bij de vraag wat er op basis van deze gegevens moet gebeuren.40 Een ander voorbeeld is dat het CPB in de juniraming van 2012 aangaf dat er bij ongewijzigd beleid in 2017 een begrotingstekort zou zijn van 2,6 procent en dat er voor 25 miljard euro aan bezuinigingen nodig zou zijn om dit tekort weg te werken.41 Of het voor de nieuwe regering na de verkiezingen van 2012 ook daadwerkelijk verstandig zou zijn om te gaan bezuinigen en met welk bedrag, was een vraag waar de juniraming niet op inging. Het CPB geeft de cijfers, de politiek besluit. Ondanks het feit dat het instituut onder de verantwoordelijkheid is geplaatst van het ministerie van Economische Zaken, heeft het CPB de onafhankelijkheid hoog in het vaandel staan.42 Ministers of staatssecretarissen kunnen dan ook geen aanwijzingen geven over de onderzoeksmethoden of de inhoud van de rapportages, zo werd in 2012 vastgelegd.43

Uit het bovenstaande blijkt dat het CPB juridisch gezien een beperkte rol speelt binnen het begrotingsproces. Op grond van de wet van 21 april 1947 die het CPB opricht, hoeft er slechts een Centraal Economisch Plan te worden voorbereid. Daarnaast moeten sinds de totstandkoming van de Wet HOF begrotingen gebaseerd zijn op de onafhankelijke ramingen van het CPB. De feitelijke werkzaamheden van het CPB zijn echter een stuk breder. De rol van het CPB binnen de begrotingscyclus is op twee manieren te benaderen. Enerzijds vormen prognoses en berekeningen van het bureau tot op heden de leidraad bij het opstellen van (tegen)begrotingen, verkiezingsprogramma’s en regeer- en deelakkoorden. Bij het vaststellen van beleid kan in de praktijk niet meer buiten het CPB om worden gegaan, hetgeen tot kritiek heeft geleid. Anderzijds blijkt de rol die het CPB speelt ten aanzien van de inhoud van het beleid (nog steeds) beperkt. Het CPB spreekt bij de economische beleidsanalyses die het uitvoert geen voorkeuren uit voor het meest wenselijke beleid. Gelet op het onafhankelijke karakter van dit instituut en de discussie naar aanleiding van de oprichtingswet van 1947 over de gewenste taak van een planningsbureau, is dit ook de rol die het CPB het beste past.