§5.6. Is de positie van de raad versterkt?

Tot besluit van dit hoofdstuk moet wederom de vraag worden gesteld in hoeverre de in dit hoofdstuk besproken wijzigingen van de Gemeentewet hebben geleid tot een versterking van de positie van de gemeenteraad.

Ten aanzien van de afschaffing van de persoonlijke aansprakelijkheid — of althans: de poging daartoe — moet worden gesteld dat dit voor wat betreft de bevoegdheden van de gemeenteraad een verzwakking van zijn positie inhoudt. Immers, waar de gemeenteraad eerst een zwaar middel in handen had om onrechtmatige fmanciële handelingen van het college te corrigeren, is dit middel thans verdwenen. Daar zou tegenin gebracht kunnen worden dat hiervoor een vergrote nadruk op de vertrouwensregel in de plaats gekomen is. Deze stelling verandert de conclusie echter nauwelijks. Ook onder de vigeur van de Gemeentewet-1992 fungeerde de vertrouwensregel veelal als een dergelijk sanctiemechanisme, aangezien de persoonlijke aansprakelijkheid slechts sporadisch gebruikt werd. In de meeste gevallen (zie KB-Zandvoort) werd sowieso de voorkeur gegeven aan toepassing van de vertrouwensregel. Deze relativering houdt in dat de beoogde afschaffmg van de persoonlijke aansprakelijkheid weliswaar weinig praktische betekenis toekomt, maar dat zij niettemin het sanctiearsenaal van de gemeenteraad beperkt en derhalve — op zijn minst theoretisch — moet worden beschouwd als verzwakking van de positie van de raad.1 Het is overigens de vraag of deze verzwakking moet worden betreurd. Het is op grond van overwegingen van rechtsstatelijkheid al te betwijfelen of een politiek samengesteld orgaan überhaupt rechtmatigheidsoordelen zou moeten vellen, vooral als daaraan rechtstreeks financiële consequenties voor leden van het college verbonden zijn.

Met de indemniteitsprocedure is weliswaar een nieuwe bevoegdheid gecreeerd, maar het voert te ver om deze bevoegdheid aan te merken als versterking van de gemeenteraad. Al snel bleek immers dat indemniteitsbesluiten op veel punten niet kunnen voldoen aan hun oorspronkelijke bedoeling. Bij onrechtmatigheden wegens strijd met hoger recht is het namelijk juridisch onmogelijk de onrechtmatigheid bij besluit van de gemeenteraad op te heffen. Bovendien kan worden gewezen op een tendens indemniteitsbesluiten uit een oogpunt van politieke opportuniteit facultatief te maken. Omdat indemniteitsbesluiten meer en meer werden gezien als sanctiemechanismen op zichzelf, ontstond als vanzelf de neiging niet al te vaak gebruik te maken van dit instrument. De wetgever heeft deze trend inmiddels gefaciliteerd door in 2009 het facultatieve karakter van een indemniteitsbesluit in de Gemeentewet te codificeren. De praktische betekenis van een indemniteitsbesluit is daardoor gering.

Zelfs als gemeenteraden zich wel stelselmatig zouden (kunnen) bedienen van de indemniteitsprocedure, schuilt hierin nog steeds amper een versterking van de raad. Dit heeft te maken met de omstandigheid dat een indemniteitsbesluit — in tegenstelling tot wat sommigen lijken te denken — geen sanctionerende, maar een louter signalerende functie heeft. Een dergelijke signaalfunctie kan echter moeiteloos worden vervuld door de verklaring en het verslag van bevindingen van de accountant, waarin eventuele onrechtmatigheden — als het goed is — reeds zijn aangeduid.

Verder kan ten aanzien van de indemniteitsprocedure nauwelijks worden gesproken van een 'vrije' bevoegdheid. Dit laat zich het beste illustreren door de rechtsregels betreffende een weigering van de raad een indemniteitsbesluit vast te stellen. In dergelijke gevallen wordt het besluit genomen door gedeputeerde staten, waardoor ook van een dreiging met het niet vaststellen van een indemniteitsbesluit geen sanctionerende werking kan uitgaan.

Om bovenstaande redenen is in dit hoofdstuk al betoogd dat de indemniteitsprocedure beter kan worden afgeschaft. Een bijkomend voordeel hiervan is dat de raad zich niet langer bezig hoeft te houden met de vraag of een financiële handeling onrechtmatig is, maar vooral met de vraag welke politieke duiding moet worden gegeven aan een door een onafhankelijke deskundige (de accountant) geveld onrechtmatigheidsoordeel. Het laatste restje dat nog over is van de juridische functie van het indemniteitsbesluit kan worden ingevuld middels déchargeverlening. Deze déchargeverlening kan evenmin worden beschouwd als een versterking van de gemeenteraad. Zij bestond immers al.

Het grotere belang van déchargeverlening dan oorspronkelijk voorzien (of dit nu de huidige stand van zaken of mijn voorstel terzake betreft), is overigens niet zonder consequenties. Als déchargeverlening juridische betekenis heeft, dan heeft de in art. 199 Gemeentewet geformuleerde uitzondering op déchargeverlening dat ook. Dit zou betekenen dat bij 'in rechte gebleken onregelmatigheden' nog steeds sprake kan zijn van persoonlijke aansprakelijkheid van collegeleden. Aan de hand van onderzoek naar de totstandkoming van deze uitzonderingsgrond is overigens wel geconstateerd, dat van deze in rechte gebleken onregelmatigheden niet snel sprake zal zijn.

Het is onduidelijk of het de bedoeling van de wetgever is geweest op deze wijze nog enige vorm van persoonlijke aansprakelijkheid te laten voortbestaan. De houding van de regering is op dit punt wat dubbelzinnig. Zou de wetgever persoonlijke aansprakelijkheid alsnog geheel willen afschaffen, dan zouden de woorden "behoudens in rechte gebleken onregelmatigheden" moeten worden geschrapt. Of dit wenselijk is, is hoofdzakelijk een politieke keuze.