I.4.3.1 Inleiding

In het Nederlandse bestuursrecht wordt thans een zevental beginselen van behoorlijke rechtspleging onderscheiden die algemeen erkend zijn en waarvan schendingen in beginsel leiden tot vernietiging van de uitspraak van de rechter. Het gaat om de volgende beginselen: het recht op toegang tot de rechter (als onderdeel van het decisiebeginsel), onafhankelijkheid van de rechter1', het onpartijdigheidsbeginsel, het beginsel van hoor en wederhoor of het verdedigingsbeginsel, het openbaarheidsbeginsel (met twee deelvereisten), het motiveringsbeginsel en het beginsel van de redelijke termijn (als onderdeel van het decisiebeginsel). Bij deze catalogus van beginselen die in de doctrine onderscheiden wordt2, wordt in beginsel aangesloten. Aangezien aan het opsporen en in kaart brengen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging ook uitvoerig aandacht is besteed door onder meer De Waard, bestaat er in het kader van dit onderzoek geen aanleiding om dat geheel opnieuw te doen. De omstandigheid dat de door De Waard onderscheiden beginselen met enkele aanvullingen breed aanvaard zijn3, rechtvaardigt een dergelijke benadering te meer. Bovendien erkent ook het EHRM dat het recht op een eerlijk proces deze eisen omvat. Volgens het Hof wordt het recht op een eerlijk proces gevormd door verschillende aspecten: het recht op toegang tot de rechter, de waarborgen inzake de samenstelling en organisatie van het gerecht als genoemd in artikel 6 lid 1 EVRM (zoals onafhankelijkheid en onpartijdigheid) alsmede waarborgen ten aanzien van het verloop van de procedure als neergelegd in die bepaling (het betreft hoor en wederhoor, openbaarheidseisen en de redelijke termijn).4 Het geheel van die eisen vormt het recht op een eerlijk proces. Aan verschillende onderdelen van artikel 6 EVRM zijn ook reeds afzonderlijke dissertaties gewijd.5 Dat vormt nog een aanvullende reden voor de keuze grotendeels aan te sluiten bij de reeds verrichte onderzoeken en in het onderstaande slechts een beschrijving op hoofdlijnen van de verschillende beginselen te geven. Wel wordt, zonder de geldingskracht van de hiervoor genoemde eisen te willen betwisten, de vraag gesteld of in alle gevallen sprake is van een beginsel van behoorlijke rechtspleging en niet van een andersoortige eis.

In de onderstaande paragrafen wordt beschreven welke inhoud aan deze beginselen wordt toegekend alsmede wat de ratio en functie van deze beginselen zijn. Daarbij wordt in eerste instantie bezien op welke wijze deze beginselen invulling hebben gekregen in de nationale wetgeving, literatuur en jurisprudentie. Omdat echter artikel 6 EVRM grotendeels bepalend is geweest voor de ontwikkeling van en de invulling van deze beginselen op nationaal niveau wordt daarbij ook steeds deze bepaling en de jurisprudentie van het EHRM betrokken. De beginselen komen in de hiervoor genoemde volgorde komen aan bod. Het gehanteerde stramien in deze paragrafen is voor elk beginsel grotendeels hetzelfde: eerst wordt de inhoud van het desbetreffende beginsel bepaald, waarna de functie(s) en ratio van het beginsel worden bezien. Vervolgens komen de ter waarborging van het beginsel gestelde inrichtingseisen (in de Awb) kort aan orde.

Op één punt wordt afgeweken van de hiervoor genoemde en in de doctrine aanvaarde beginselcatalogus. Een uitgangspunt dat vooral in het bestuursrecht veel aandacht heeft gekregen, verdient in mijn optiek namelijk nader onderzoek met het oog op de vaststelling of er sprake is van een beginsel van behoorlijke rechtspleging of niet. De laatste jaren staat, wat betreft het bestuursrechtelijke systeem van rechtsbescherming, namelijk de vraag of er sprake is van effectieve rechtsbescherming prominent in de aandacht van de doctrine.6 Vooral de omstandigheid dat de bestuursrechter in (te) veel gevallen niet tot een finale beslechting van het voorliggende geschil kan komen, roept in dat opzicht vraagtekens op. In het bijzonder staan de uitspraakmogelijkheden en bevoegdheden die de bestuursrechter heeft of zou moeten hebben centraal.7 Toegang tot rechtsbescherming en een behoorlijke procedure zijn zinledig, indien de rechtsbescherming die geboden kan worden niet effectief is en niet kan leiden tot een finale beslechting van het geschil. Enkele auteurs hebben een beginsel van effectieve rechtsbescherming dan ook onderscheiden als onderdeel van behoorlijkheidsnormen waaraan rechtspraak moet voldoen, maar dit beginsel lijkt als afzonderlijk beginsel van behoorlijke rechtspleging nog geen algemene ingang gevonden te hebben in de doctrine.8 Hoewel een brede erkenning als beginsel van behoorlijke rechtspleging wellicht (nog) niet heeft plaatsgevonden, is het uitgangspunt dat er een effectief bestuursrechtelijke systeem van rechtsbescherming behoort te bestaan niet omstreden. Daar komt nog bij dat Europese ontwikkelingen ook steeds meer nopen tot effectieve rechtsbescherming op nationaal niveau. Daarbij moet gedacht worden aan het toegenomen belang van artikel 13 EVRM (in het bijzonder, maar niet alleen, in combinatie met het redelijke termijn- vereiste uit artikel 6 EVRM)9 alsmede de effectiviteiteisen die het Hof van Justitie stelt aan de nationale procedures ter uitvoering van Unierecht.10

De prominente aandacht voor deze problematiek en het feit dat in de doctrine brede overeenstemming bestaat over het feit dat de bestuursrechtelijke rechtsgang effectieve rechtsbescherming behoort te bieden, rechtvaardigen in mijn ogen de vraag of niet langzaamaan (volledige) erkenning van een nieuw rechtsbeginsel, een beginsel van effectieve rechtsbescherming, heeft plaatsgevonden of plaats moet vinden anders dan of naast de reeds bestaande beginselen. Bovendien bestaat er, zoals hiervoor al werd aangegeven, een duidelijk verband tussen effectieve rechtsbescherming en de toegang tot een behoorlijke procedure bij de een rechterlijke instantie: effectieve rechtsbescherming vormt het sluitstuk voor een burger om zijn rechten te gelde te maken, zonder welke waarborg de beginselen van behoorlijke rechtspleging aan kracht verliezen. Om die reden is ook een paragraaf gewijd aan de effectiviteit van de rechtsbescherming in het bestuursrecht en in het bijzonder de vraag of de ontwikkelingen en opvattingen dienaangaande moeten leiden tot de conclusie dat er sprake is van een rechtsbeginsel waaraan de bestuursrechtelijke procedures behoren te voldoen. Onder effectieve rechtsbescherming wordt derhalve in paragraaf 4.3.9 wordt nog teruggekomen op wat er onder effectieve rechtsbescherming moet worden verstaan — nadrukkelijk iets anders verstaan dan het voldoen aan de waarborgen voor een eerlijk proces of de beginselen van behoorlijke rechtspleging.

In paragraaf 4.3.2 tot en met 4.3.8 komen de bestaande en erkende beginselen van behoorlijke rechtspleging in de hiervoor genoemde volgorde aan bod, te beginnen met het recht op toegang en eindigend met het beginsel van de redelijke termijn. Paragraaf 4.3.9 is gewijd aan de effectieve rechtsbescherming en de vraag of er sprake is van een nieuw beginsel van behoorlijke rechtspleging.