II.3 Opbouw

Teneinde de functies van de verschillende bestuurlijke voorprocedures in kaart te brengen vindt allereerst in hoofdstuk 4, paragraaf 4.2, een korte weergave van de relevante bepalingen uit de Awb en de parlementaire geschiedenis plaats alsmede de in dat kader reeds verschenen onderzoeken en literatuur.1 Er wordt, voor zover van belang, een onderscheid gemaakt tussen verschillende typen van bestuursbevoegdheden die ten grondslag liggen aan de primaire besluitvorming. De mate waarin een functie aanwezig is in een bestuurlijke voorprocedure kan verschillen al naar gelang sprake is van een meer gebonden dan wel een meer discretionaire (uitoefening van) bestuursbevoegdheid.2 Jurisprudentie-onderzoek vindt in dit onderdeel niet of nauwelijks plaats, aangezien in de uitspraken van de bestuursrechter de verschillende functies van de voorprocedures als zodanig niet regelmatig expliciet aan de orde komen. In een enkel geval wordt er ter adstructie of illustratie gewezen op uitspraken van de bestuursrechter(s).

De hierboven omschreven werkwijze voor het vaststellen van de functies van de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep wordt in paragraaf 4.3 van hoofdstuk 4 eveneens gehanteerd bij het onderzoek naar de omvang en aard van de herbeoordeling die plaatsvindt in de verschillende voorprocedures. Op deze wijze wordt aan de hand van de bepalingen in de Awb, de parlementaire geschiedenis en de literatuur getracht de werkzaamheid van het bestuur in de verschillende voorprocedures vast te stellen. Wel wordt bij het onderzoek naar de herbeoordeling, meer dan het geval is bij de functies van de voorprocedures, relevante jurisprudentie betrokken. De bestuursrechter heeft zich immers regelmatig uitgelaten over de omvang van de heroverweging en de strekking van de desbetreffende bepalingen in de Awb. Ook ten aanzien van deze onderwerpen vervult de jurisprudentie van de bestuursrechter in dit onderzoek slechts een adstruerende rol. In paragraaf 4.4 wordt tenslotte naar aanleiding van de bevindingen inzake de functies en aard van de herbeoordeling ingegaan op de vraag in hoeverre de bestuurlijke voorprocedures als rechtsbescherming of verlengde besluitvorming kunnen worden gekarakteriseerd.

Het derde onderdeel betreft de inrichting van de verschillende voorprocedures. De geldende eisen, op grond van de relevante nationale wettelijke voorschriften, literatuur en jurisprudentie, voor die inrichting worden in kaart gebracht in hoofdstuk 5. Daarbij vindt een beperking plaats tot de volgende eisen: het beginsel van hoor en wederhoor (paragraaf 5.3), de onafhankelijkheidseis en het onpartijdigheidsbeginsel (paragraaf 5.4), het openbaarheidsbeginsel (paragraaf 5.5), het motiveringsbeginsel (paragraaf 5.6) en tijdige besluitvorming (paragraaf 5.7). In de laatste paragraaf 5.8 worden enkele conclusies getrokken naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek. De hiervoor genoemde elementen omvatten waarborgen die, ter bescherming van de burger, beogen de herbeoordeling in het kader van die procedures op behoorlijke en zorgvuldige wijze te laten geschieden. Het onderzoek is toegespitst op deze aspecten van de inrichting van de bezwaarschriftprocedure omdat deze of gelijksoortige aspecten, als vereisten voor behoorlijke rechtspleging, ook in het kader van rechtspraak gesteld worden en derhalve onderzocht werden in Deel I. Bovendien omvat het onderzoek op deze wijze de essentiële elementen in de inrichting van deze voorprocedures en de voorschriften in de Awb die sterke gelijkenis vertonen met de regels die gelden voor rechtspraak.3 Het doel is de vereisten die gesteld worden aan de inrichting van de verschillende voorprocedures eenduidig vast te stellen, zodat na vergelijking de verschillen of overeenkomsten en daardoor de effecten van de waarborgen voor de rechterlijke procedure op deze vereisten blootgelegd kunnen worden.

In tegenstelling tot de vorige twee onderdelen zal het onderzoek in het kader van de inrichting van de verschillende procedures veeleer bestaan uit jurisprudentie-onderzoek. Hoewel literatuuronderzoek zeker plaatsvindt, zal de jurisprudentie van de verschillende bestuursrechters in dit kader een belangrijke kenbron zijn om de geldende vereisten te achterhalen. Daarbij is niet alleen de nationaalrechtelijke jurisprudentie van belang, maar ook ten aanzien van bepaalde onderdelen de jurisprudentie van het EHRM. Zoals in de inleiding al naar voren is gekomen vallen de bestuurlijke voorprocedures binnen het bereik van bepaalde vereisten die het EHRM stelt aan procedures betreffende de vaststelling van een `civil rights and obligations' dan wel een `criminal charge' op grond van artikel 6 EVRM. Voor zover uit de jurisprudentie van het EHRM eisen kunnen worden afgeleid voor de inrichting van bestuurlijke voorprocedures worden deze bij de afzonderlijke onderdelen behandeld.