3.4.3.4 Het arrest Kuijpers/Valkenswaard

Het arrest Kuijpers/Valkenswaard bevat het voorlopige hoogtepunt (of dieptepunt, dat is een kwestie van perspectief) van de rechtsontwikkeling op dit front.1 Kuijpers beschikte over een vergunning voor de exploitatie van een intensief veehouderijbedrijf met varkens en fokzeugen. Hij was voornemens om zijn bedrijf uit te breiden met 668 varkens, waarvoor hij een nieuwe vergunning op grond van de Wet milieubeheer nodig had. Daags vóór de aanvraag van deze vergunning deelde de gemeente Valkenswaard aan hem mede dat hij voor de verlening van een revisievergunning moest aantonen dat elders in hetzelfde deelgebied een milieuvergunning voor ten minste 668 varkens was ingetrokken. Hiermee anticipeerde de gemeente op de vaststelling van een ammoniakreductieplan ingevolge de Interimwet Ammoniak en Veehouderij, waarin een dergelijke salderingseis was opgenomen.2 Dit ammoniakreductieplan werd later ook daadwerkelijk vastgesteld, inclusief salderingseis. Ondertussen had Kuijpers gevolg gegeven aan de gemeentelijke mededeling door ammoniakrechten aan te kopen, en waren de daarmee corresponderende milieuvergunningen ingetrokken. Dit leidde tot de verlening van een revisievergunning aan Kuijpers, waartegen Kuijpers geen beroep heeft ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Van belang in dit verband is dat de omvang van de ammoniakemissie van het bedrijf van Kuijpers (ondanks de uitbreiding) niet toenam maar gelijk bleef. Later oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak in een aantal zaken van andere veehouders – kort samengevat – dat geen afname van het aantal dieren op een ander bedrijf in hetzelfde gebied mocht worden geëist, indien de ammoniakemissie en -depositie van het uitbreidende bedrijf niet toenam, maar minder werd of gelijk bleef (zoals bij Kuijpers). Het ammoniakreductieplan was onverbindend en de gemeente had de salderingseis niet mogen stellen.

De gemeente wordt vervolgens in rechte betrokken door Kuijpers op de grond dat zij onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door hem onjuist te informeren omtrent de verplichting om elders ammoniakrechten te laten intrekken, en door slechts bereid te zijn om de revisievergunning te verlenen indien hij zou voldoen aan de gestelde eisen. De gemeente beroept zich op de formele rechtskracht van de verleende revisievergunning. De rechtbank en het hof honoreren dit beroep. Het hof ontleent aan het arrest Heesch/Van de Akker dat het besluit voor wat betreft de wijze van totstandkoming, en dus eveneens wat betreft de tijdens de voorbereiding van het besluit door het bestuursorgaan verstrekte inlichtingen, als rechtmatig moet worden aangemerkt. Aan die inlichtingen komt volgens het hof niet zelfstandig, dat wil zeggen los van het besluit tot verlening van de revisievergunning, betekenis toe. In cassatie betoogt Kuijpers onder meer dat de inlichtingen niet onder de formele rechtskracht van het besluit tot verlening van de revisievergunning vallen, mede omdat zij dateren van vóór de aanvraag om revisievergunning, en dat een uitzondering op de formele rechtskracht moet worden aangenomen. De Hoge Raad verwerpt dit betoog, waarbij hij tot uitgangspunt neemt dat de gemeente inlichtingen heeft verstrekt die achteraf onjuist zijn gebleken, omdat voorwaarden werden verbonden aan de verlening van de gevraagde vergunning die berustten op een achteraf onverbindend gebleken verordening. De Hoge Raad overweegt vervolgens:

In dit licht oordeelt de Hoge Raad dat de inlichtingen worden gedekt door de formele rechtskracht van het besluit tot verlening van de revisievergunning, gelet op de nauwe samenhang tussen dat besluit en de inlichtingen.3 De Hoge Raad oordeelt verder dat het feit dat de inlichtingen zijn verschaft vóórdat de aanvraag om revisievergunning werd gedaan, niet van beslissende betekenis is voor het bepalen van de reikwijdte van de formele rechtskracht van het besluit. Dat het verstrekken van inlichtingen onafhankelijk van de inhoud van het besluit onrechtmatig moest zijn, was reeds bekend uit het arrest Staat/Van Benten. Het arrest Kuijpers/Valkenswaard voegt hieraan toe dat inlichtingen die ‘zozeer samenhangen’ met het beoogde besluit dat zij ten opzichte daarvan een ‘onzelfstandig karakter’ dragen, in beginsel worden gedekt door de formele rechtskracht. Wanneer dit het geval is, is niet aanstonds duidelijk bij lezing van de hiervoor geciteerde overweging. Het was dus aan de Hoge Raad om nader invulling te geven aan het geformuleerde ‘samenhangcriterium’. Na het wijzen van het arrest Kuijpers/Valkenswaard was de Hoge Raad een aantal malen in de gelegenheid om dit criterium te verduidelijken. Enkele relevante arresten worden hierna besproken.